Имперская конференция 1926

Опубликовано в Декабрь 6th, 2013 in Создание Британской империи от admin

ИМПЕРСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ 1926 г.
Доклад комиссии по внутриимперским отношениям,
одобренный имперской конференцией
(19 ноября 1926 г.)

СТАТУС ВЕЛИКОБРИТАНИИ И ДОМИНИОНОВ
Комиссия придерживается того мнения, что ничего нельзя было бы выиграть, пытаясь составить конституцию для Британской империи. Ее разбросанные на большом протяжении части имеют весьма различные свойства, весьма различную историю и находятся на весьма различных стадиях эволюции. В то же время рассматриваемая как одно целое она не поддается классификации и не имеет действительного сходства с какой-либо другой политической организацией из существующих ныне или когда-либо возникавших.
В ней есть, тем не менее, один важнейший элемент, который с чисто конституционной точки зрения ныне… достиг своего полного выявления: мы имеем в виду группу самоуправляющихся единиц, состоящую из Великобритании и доминионов. Их положение и взаимные отношения могут быть немедленно определены. Они суть автономные государственные единицы [communities] внутри Британской империи, равные по статусу, ни в каком отношении не подчиненные одна другой в каком бы то ни было смысле в их внутренних и иностранных делах, хотя и объединенные общим подданством короне и свободно объединившиеся в качестве членов Британского союза наций…
Быстрая эволюция заморских доминионов в течение последних 50 лет предполагала многочисленные приспособления старой политической системы к изменяющимся условиям. Тенденция к равенству статуса была и справедливой, и неизбежной. Географические и иные условия не давали возможности достигнуть этого путем федерации.
Единственно открытым был путь автономии; по этому-то пути и шли упорные искания. Каждый самоуправляющийся член империи ныне является хозяином своих судеб. Фактически, хотя и не всегда формально, он не может подвергаться какому бы то ни было принуждению.
Но… Британская империя не основана на негативных признаках. Она основывается, по сути, если не формально, на положительных идеалах. Ее плотью и кровью являются свободные учреждения. Ее цели – мир, безопасность и прогресс. И хотя доминион является ныне и должен всегда оставаться единственным судьей характера и степени своего участия в общем сотрудничестве, общее дело, по нашему мнению, не будет этим поставлено под угрозу.
Равенство статуса, поскольку это касается Британии и доминионов, таким образом является основным принципом, управляющим нашими внутриимперскими отношениями.
Но принципы равенства и сходства в их применении к статусу не распространяются универсальным образом на функционирование. Здесь нам требуется нечто большее, чем неизменные догмы. Например, нам требуется гибкий аппарат для того, чтобы ведать вопросами дипломатии и обороны, аппарат, который от времени до времени может приспособляться к изменяющимся обстоятельствам в мире.
ОСОБОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИНДИИ
Положение Индии в империи уже определено Актом о правительственном строе Индии 1919 г. Мы, тем не менее, напомним, что IX резолюцией имперской конференции 1917 г. было должным образом признано то важное место, которое Индия занимает в Британском союзе. Там, где в этом докладе мы имели случай рассматривать положение Индии, мы сделали особую ссылку на нее.
ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ РАЗЛИЧНЫМИ ЧАСТЯМИ БРИТАНСКОЙ ИМПЕРИИ
А) Титул его величества короля… Дважды в течение последних 50 лет титул короля был изменен, чтобы следовать изменившимся условиям конституционного развития… Мы единогласно придерживаемся того мнения, что легкое изменение желательно, и мы предлагаем принять с одобрения его величества необходимые законодательные меры… с тем чтобы титул его величества впредь читался:
«Георг V, божией милостью, Великобритании , Ирландии и британских доминионов за морями король, защитник веры, император Индии…»
Б) Положение генерал-губернатора… По нашему мнению, существенным последствием равенства статуса, существующего среди членов Британского союза наций, является то, что генерал-губернаторы доминионов стали представителями короны, занимающими во всех важнейших вопросах то же положение в отношении административных или государственных дел доминиона, какое занимает… король Великобритании, и что они не являются представителями или агентами великобританского правительства… или какого-либо из департаментов этого правительства.
…Практика, по которой генерал-губернатор доминиона есть формальный официальный канал связи между правительством его величества в Великобритании и его правительствами в доминионах, может рассматриваться как не вполне уже соответствующая конституционному положению генерал-губернатора… Принятым официальным каналом связи должен быть в дальнейшем прямой канал от правительства к правительству. Представители Великобритании охотно признали, что существующий порядок может подлежать критике, и в принципе приняли предложенное изменение по отношению к любому из доминионов, который это пожелает… Комиссией было признано в качестве существенной черты всякого изменения или развития в каналах связи, что генерал-губернатор будет снабжаться копиями всех важных документов и, вообще, будет информироваться столь же полно, как и… король Великобритании о работе кабинета и государственных делах.
В) Действие законов доминионов… Особыми относящимися сюда пунктами были:
а) Теперешняя практика, согласно которой акты парламентов доминионов каждый год посылаются в Лондон, а через посредство государственного секретаря по делам доминионов сообщается, что «его величеству не будет дан совет воспользоваться своим правом неутверждения» в отношении их.
б) Резервация в некоторых случаях законов доминионов на благоусмотрение его величества, которое выявляется по совету правительства его величества в Великобритании.
в) Различие между законодательной компетенцией парламента в Вестминстере и парламентами доминионов в том, что принятые последними акты действуют как общее правило лишь в территориальных пределах того доминиона, которого они касаются.
г) Действие законов, принятых парламентом в Вестминстере в отношении доминионов. В этой связи особое внимание было обращено на такие статуты, как Акт о действительности колониальных законов.
Серьезной опасностью явилась бы всякая попытка немедленного провозглашения [в этих вопросах] чего-либо кроме изложения некоторых принципов, которые, по нашему мнению, лежат в основе всего вопроса об осуществлении законодательства доминионов…
По вопросам, возникающим в отношении неутверждения и резервации законов доминионов… мы предлагаем, чтобы было фиксировано, независимо от постановлений, включенных в конституцию или в специфические статуты и специально предусматривающих резервацию, что признается правом правительства каждого из доминионов давать совет короне по всем вопросам, относящимся к их собственным делам. Вследствие этого с конституционной практикой не согласовалось бы представление его величеству правительством его величества в Великобритании совета по каким-либо вопросам, относящимся к делам какого-либо из доминионов, противоречащего точке зрения правительства этого доминиона.
Надлежащим порядком в отношении тех законов, которые предлагаются в одной из самоуправляющихся частей империи и которые могут затрагивать интересы других самоуправляющихся частей империи, является предварительное совещание между министрами… отдельных заинтересованных частей.
По вопросу о законодательной компетенции прочих членов Британского союза наций, помимо Великобритании, в частности о желательности предоставления этим членам права законодательствовать с экстратерриториальным действием, по нашему мнению, следовало бы установить однородным образом, что конституционная практика состоит в том, что законы парламента в Вестминстере, применяемые к какому-либо доминиону, должны приниматься лишь с согласия заинтересованного доминиона.
[Для детальной разработки важнейших относящихся сюда вопросов предлагается создание специальной комиссии].
Г) Законы о торговом судоходстве… Хотя в ходе развития Британской империи было допущено сохранение некоторых неравенств касательно различных вопросов морского дела, необходимо при встрече с этими неравенствами считаться с практическими сторонами предмета.
…Общий вопрос касательно законов о торговом судоходстве лучше всего передать особой подконференции…
…Представители Индии особенно желали, чтобы Индии, ввиду важности ее судоходства, была дана возможность быть представленной на предположенной подконференции. Мы полагаем, что полное представительство Индии на равных основаниях с Великобританией и доминионами будет не только приветствоваться, но и может быть дано с полным основанием.
Д) Апелляция к судебному комитету тайного совета… Политикой правительства его величества в Великобритании не должно быть то, чтобы вопросы, затрагивающие судебные апелляции, разрешались иначе, как в согласии с желанием части империи, затронутой в первую очередь. Было, однако, в общем признано, что в случаях предложения изменений существующей системы, затрагивающих в первую очередь одну часть, но вызывающих такие последствия, которые касаются и других частей, эти изменения следует производить лишь после совещания и обсуждения…
ОТНОШЕНИЯ С ИНОСТРАННЫМИ ГОСУДАРСТВАМИ
А) Процедура в отношении договоров
…Переговоры. В 1923 г. было условлено, что каждое из правительств империи, намеревающихся заключить договор, будет с должным вниманием учитывать его возможное действие на другие правительства и будет предпринимать шаги для осведомления тех правительств, которые могут быть заинтересованы в его намерениях.
Это правило следует понимать, как применяющееся ко всяким переговорам, которые какое-либо из правительств намеревается вести с тем, чтобы другим правительствам предоставлялось высказаться, могут ли они быть заинтересованы.
Если одно из правительств получило сообщение о намерении другого правительства вести переговоры, то ему надлежит указать свое отношение с разумной быстротой. Поскольку правительство, выступающее инициатором, не получает возражений, и поскольку его политика не влечет за собой действительных обязательств со стороны других правительств, оно может продолжать действовать в предположении, что его политика приемлема для всех. Оно должно, однако, прежде чем предпринять такие шаги, которые могли бы повлечь для других правительств какие-либо эффективные обязательства, получить их окончательное согласие.
Там, где по характеру договора желательно, чтобы он был ратифицирован со стороны всех правительств империи, выступающее инициатором правительство может предполагать, что то правительство, которое имело полную возможность указать свое отношение и не сделало возражений, будет участвовать в ратификации договора. В том случае, если какое-либо правительство предпочитает не участвовать в ратификации договора, поскольку он не подписан тем уполномоченным, которому поручено действовать от его лица, оно будет сообщать о назначении уполномоченного для такого акта.
Форма договоров. Некоторые договоры начинаются со списка договаривающихся стран, а не со списка глав государств. В договорах, заключенных под покровительством Лиги наций, воспроизведение текста приложения к уставу [Лиги] с целью определения договаривающихся сторон повело к употреблению во введении термина «Британская империя» с перечислением доминионов и Индии как сторон в соглашении, но без всякого упоминания о Великобритании и Северной Ирландии, колониях и протекторатах. Последние включены лишь в силу того, что они покрываются термином «Британская империя». Эта практика, как бы предполагая, что доминионы и Индия не находятся на равной ноге с Великобританией в качестве участников данных договоров, ведет к неясностям и недоразумениям и вообще неудовлетворительна.
В качестве средства для преодоления этого затруднения предлагается, чтобы все договоры (помимо соглашений, заключаемых между правительствами), готовятся ли они под покровительством Лиги или нет, заключались от имени глав государств. А если договор подписывается от лица нескольких или всех правительств империи, то договор должен заключаться от имени короля в качестве символа особых отношений между различными частями империи. Британские государственные единицы, от лица которых договор подписывается, должны группироваться в следующем порядке: Великобритания и Северная Ирландия и все части Британской империи, не являющиеся отдельными членами Лиги наций, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Южная Африка, Ирландское свободное государство, Индия…
В том случае, если договор применяется лишь к какой-либо одной части империи, должно быть упомянуто, что он заключается королем от лица этой части.
Заключение договора от имени короля в качестве символа особых отношений между различными частями империи должно сделать излишним включение каких-либо постановлений, указывающих, что его условия не должны рассматриваться в качестве регулирующих inter se права и обязательства различных территорий, для которых он подписан от имени короля. В связи с этим нужно помнить, что вопрос обсуждался на конференции о торговле оружием в 1925 г. и что юридический комитет этой конференции установил, что принцип, выражаемый предшествующим замечанием, лежит в основе всех международных конвенций.
В случае некоторых международных соглашений, правительства различных частей могут желать применять между собой некоторые из их постановлений в качестве административных мер. В этом случае они должны обозначить степень и условия применения таких постановлений. В тех случаях, когда международные соглашения должны применяться между различными частями империи, форма договора между главами государств будет избегаться.
Полномочия. Уполномоченные различных британских государственных единиц должны иметь полномочия, исходящие в каждом случае от короля по совету заинтересованного правительства, указывающие ту часть империи и относящиеся к той части империи, от лица которой они должны подписывать. Иногда, в частности там, где налицо некоторые такие части империи, на которые не предполагается налагать прямых обязательств, но где затрагивается положение британских подданных, принадлежащих к этим частям, будет признаваться удобным для таких правительств советовать о предоставлении полномочий от их имени уполномоченному, назначенному действовать от имени наиболее заинтересованных правительства или правительств. В других случаях может предусматриваться присоединение других частей империи в более позднее время.
Подписание. В тех случаях, где названия стран присоединены к подписям под договором, различные части империи должны быть перечислены таким же образом, как предлагается в отношении списка уполномоченных во введении к договору. Подписи уполномоченных различных частей империи должны группироваться в том же порядке, как предложено выше.
Подписание договора по поручению части империи должно покрывать территории, на которые этой части империи дан мандат, если во время подписания не указано противоположное.
Вступление в силу международных договоров… Иногда в связи с договорами, заключавшимися под покровительством Лиги наций, вставал вопрос, не следует ли в целях получения числа ратификаций, необходимого для вступления договора в силу, считать ратификации от лица различных частей империи, являющихся отдельными членами Лиги, отдельными ратификациями. Во избежание в будущем всяких затруднений предлагается, чтобы в тех случаях, когда будет сочтено необходимым вводить в договор статью такого характера, она принимала форму постановления о том, что договор вступает в силу по ратификации его определенным числом отдельных членов Лиги.
Б) Представительство на международных конференциях
1. Не возникает никаких затруднений в отношении представительства на конференциях, созываемых Лигой наций или под ее покровительством. В случае таких конференций все члены Лиги приглашаются и… представляются отдельно особыми делегатами.
2. В отношении международных конференций, созываемых иностранными правительствами, не может быть установлено никакого универсально применяемого правила, поскольку характер представительства должен отчасти зависеть от формы приглашения…
а) На конференциях технического характера обычно принято и всегда желательно, чтобы различные части империи (если они желают участвовать) отдельно представлялись особыми делегациями, а где это необходимо, прилагались усилия, чтобы обеспечить приглашение, которое сделало бы такое представительство возможным.
б) Конференции политического характера, созываемые иностранными правительствами, должны рассматриваться в свете особых обстоятельств каждого индивидуального случая.
Каждая часть империи должна решать, настолько ли затрагиваются ее частные интересы, в особенности в отношении эффективных обязательств, которые могут налагаться каким-либо готовящимся договором, что она… должна быть представленной на конференции или же она удовлетворится оставлением переговоров в руках более непосредственно заинтересованных части или частей империи и согласием на их результаты.
Если одно из правительств желает участвовать в заключении какого-либо договора, то способ обеспечения такого представительства является таким вопросом, который следует разрешить совместно с другими правительствами империи в свете полученного приглашения.
Там, где желает быть представленной более, чем одна часть империи, возможны три способа представительства:
1) Посредством общего уполномоченного или общих уполномоченных, полномочия которым должны предоставляться по совету всех участвующих частей империи.
2) Единой делегацией Британской империи, составленной из отдельных представителей таких частей империи, которые участвуют в конференции. Такова была форма представительства, примененная на Вашингтонской конференции по разоружению 1921 г.
3) Отдельными делегациями, представляющими каждую часть империи, участвующую в конференции. Если в итоге совещания этот третий метод окажется желательным, то должны быть приложены усилия в обеспечение того, чтобы форма приглашения от созывающего конференцию правительства делала этот способ представительства возможным.
Некоторые нетехнические договоры в силу их природы должны быть заключены в форме, которая должна делать их связующими в отношении всех частей империи, а для этой цели они должны ратифицироваться при участии всех правительств. Каждому правительству предоставляется решать, в какой степени его сотрудничество при ратификации будет облегчено участием в заключении договора… Всякие вопросы о том, является ли характер договора таким, что в его ратификации должны участвовать все части империи, будут предметом обсуждений и соглашений между правительствами.
В) Общее ведение иностранной политики
…В этой сфере, как и в сфере обороны, большая часть ответственности остается ныне и должна на некоторое время продолжать оставаться на правительстве его величества в Великобритании. Тем не менее, практически все доминионы вовлечены до некоторой степени, а некоторые и в значительной степени, в ведение внешних сношений, в особенности с приграничными к ним иностранными государствами. Частым примером тому является растущая работа в связи с отношениями между Канадой и Соединенными штатами Америки, которая повела к необходимости назначения полномочного министра, чтобы представлять канадское правительство в Вашингтоне. Мы полагали, что основным соображением, лежащим в основе обсуждения этой проблемы, должно быть то, что ни Великобритания, ни доминионы не могут принуждаться к принятию эффективных обязательств иначе, как с окончательного согласия своих правительств.

Г) Предоставление экзекватуры иностранным консулам в доминионах
…Государственный секретарь по иностранным делам уведомил нас, что правительство его величества в Великобритании приняло предложение о том, чтобы в будущем всякое ходатайство иностранного правительства о предоставлении экзекватуры какому-либо лицу, которое должно стать консулом в одном из доминионов, должно направляться на рассмотрение правительству заинтересованного доминиона. Если правительство доминиона согласится, экзекватура должна быть переслана ему для контрассигнации министром доминиона…
Д) Канал связи между правительствами доминионов и иностранными правительствами
Мы приняли к сведению событие особого интереса, имевшее место после созыва последней имперской конференции, а именно назначение полномочного министра для представительства интересов Ирландского свободного государства в Вашингтоне, за которым ныне готово последовать назначение дипломатического представителя Канады. Мы полагаем, что можно было бы ожидать самых плодотворных результатов от сотрудничества представителей его величества в Соединенных штатах Америки, уже ранее начатого, а ныне долженствующего получить дальнейшее развитие. В случае иных, чем те, когда министры доминионов аккредитованы при главах иностранных государств, было признано весьма желательным продолжать пользоваться существующими дипломатическими каналами между правительствами доминионов и иностранными правительствами по вопросам общего и политического значения.
СИСТЕМА СВЯЗИ И СОВЕЩАНИЙ
Мы суммировали наши заключения в следующей резолюции, которая представляется на рассмотрение конференции:
«Правительства, представленные на конференции, проникнуты мыслью о желательности развития системы личного контакта как в Лондоне, так и в столицах доминионов, чтобы дополнить теперешнюю систему внутренней связи и взаимное снабжение информацией по делам, требующим совместного рассмотрения. Тот порядок, в котором та или иная новая система должна быть выработана, должен явиться предметом рассмотрения и решения между правительствами его величества в Великобритании и в доминионах с надлежащим вниманием к условиям каждой отдельной части империи; при этом всякие новые постановления должны быть дополнением, а не заменой системы прямой связи правительства с правительством и действовавших с 1918 г. особых постановлений о связи между премьер-министрами».

Обсуждение закрыто.