История государства и права США

Я.М. БЕЛЬСОН, К.Е. ЛИВАНЦЕВ. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА США
ПРЕДИСЛОВИЕ
Всякая книга по истории содержит в себе толкование событий. Отбор фактов и документов, их оценка, так или иначе, но определяются мировоззрением писавшего; сколь глубоко ни погружается авторская мысль в прошлое, он, безусловно, руководствуется интересами настоящего.
В современных условиях, в обстановке обостряющейся, как никогда ранее, идеологической борьбы, естественно, не может быть нейтрального, существующего вне классового противоборства, подхода к истории, а тем более к ее государственным и правовым сторонам. Такой подход, безусловно, не отрицает объективности и научной достоверности исследования. Но более чем когда-либо, историческая мысль и историческая наука, в том числе наука историко-правовая, являются важными составными частями идеологической и политической борьбы. В этой борьбе непримиримо противостоят друг другу, с одной стороны, марксистско-ленинская историческая наука, а с другой – господствующая в странах империализма буржуазная историография. Говоря на XXVI съезде КПСС о том, что за последние годы в мире возникло много новых, принципиально важных явлений и процессов, Генеральный секретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета СССР Л. И. Брежнев подчеркнул: «…требуется осмыслить некоторые новые явления в мире капитализма, в частности особенность нынешнего этапа общего кризиса капитализма, резкое возрастание роли военно-промышленного комплекса, транснациональных корпораций».
Это указание имеет несомненное основополагающее значение для изучения современной динамики государственных и правовых институтов Соединенных Штатов Америки.
Государственное и правовое развитие США исторически берет начало в условиях складывающегося буржуазного общества. История Соединенных Штатов Америки открывается войной за независимость от английского господства, которую В.И. Ленин назвал одной из «великих, действительно освободительных, действительно революционных войн». В этой справедливой войне был положен конец почти двухсотлетнему периоду английского колониального господства в Северной Америке и заложены основы нового независимого государства. Совершенно очевидно, что со времени победы буржуазной революции Соединенные Штаты прошли сложный и противоречивый путь, что реакционные тенденции, заложенные в самом капитализме, буржуазном строе вообще, в особенности государственно-монополистическом, в эпоху империализма усиливались, обретая преобладающий характер. В настоящее время, как отмечал на XXVI съезде КПСС Л. И. Брежнев, «сузилась сфера империалистического господства в мире, обострились внутренние противоречия в странах капитала и соперничество между ними. Резко возросла агрессивность политики империализма – и прежде всего американского».
США, главная страна современной капиталистической системы и цитадель мирового империализма, в государственном и правовом аспектах представляют собой пестрое и весьма многосложное политико-юридическое образование. За двести лет существования эта страна так и не дала своим гражданам некогда провозглашенных свобод, равенства, братства. Ее история – лучшее тому доказательство.
Начало 80-х годов XX в. сложилось таким образом, что Соединенные Штаты Америки – заокеанская республика, рожденная двести лет тому назад в огне революционной войны,– стали главной контрреволюционной державой на всей нашей планете. «В эти годы происходило дальнейшее обострение общего кризиса капитализма». И вряд ли сегодня кто-нибудь возьмется сказать, каким будет третье столетие в истории этой страны, в истории ее государства и права – слишком тяжел груз нерешенных проблем, многие из которых будут неизбежно обостряться и дальше. От того, сумеют ли в высших эшелонах власти США реалистически оценить внешнюю и внутреннюю обстановку и сделать практические выводы, в немалой степени зависит будущее страны, будущее ее народа.
Реальная действительность давно рассеяла миф об «американской исключительности». Его полная научная несостоятельность со всей ясностью раскрывается в процессе марксистско-ленинского анализа основных институтов государства и права США.
Прослеживая развитие этих институтов, нетрудно увидеть, что оно обладает всеми существенными чертами, свойственными государственному и правовому развитию империалистического общества вообще: классовой ограниченностью, формализмом, лицемерием, кризисной остротой. Во всем этом – органическое выражение самой сущности политической системы империализма. Представляется, что изучение истории государства и права США – крупнейшей и ведущей капиталистической страны важно не только само по себе, но и для правильного понимания в целом истории государства и права зарубежных стран в новое и новейшее время.
Задачей настоящего учебного пособия было, в соответствии с учебной программой для высших юридических учебных заведений СССР и на основе марксистско-ленинского учения об общественном развитии, дать объективную характеристику основных вопросов истории государства и права Соединенных Штатов Америки со времени их образования до наших дней.
Государственная и правовая организация Соединенных Штатов Америки вызывает немалый интерес советских исследователей-юристов, всех тех, кто по роду занятий сталкивается с необходимостью осмыслить ее проблемы. Специальная в узком смысле слова литература по истории государства и права США сравнительно невелика, однако отдельные ее вопросы трактуются во многих трудах – и исторических, и посвященных анализу какой-либо отрасли права.
Для юристов-правоведов изучение правовых институтов США представляет интерес особенный, ибо нельзя не признать, что «ни одна страна не может дать более богатого материала для исследования фактического действия права, чем эта, со свойственной ей двойной судебной системой, различной в каждом из штатов; с неисчислимым количеством созданных прецедентов, которые, согласно англо-саксонскому «case law», в довольно значительной степени составляют материал, обязательный для судьи; со специфическим положением Верховного суда, выполняющего роль органа, контролирующего политическую и социальную жизнь всей страны».
История государства и права США несомненно является одним из центральных и важнейших разделов курса всеобщей истории государства и права, вызывающих у студентов неослабевающий интерес.
Данное учебное пособие содержит характеристику государственного и правового развития Соединенных Штатов Америки со времени их образования по настоящее время. Имея в виду начало общего кризиса капитализма в США, то, что, как и в других странах, он вызвал значительные изменения во всей структуре капиталистического общества, в том числе в государственной организации и праве, учебное пособие подразделяется на две части. Часть первая охватывает период от американской буржуазной революции XVIII в. до начала XX столетия (периоды домонополистического развития капитализма и перехода к империализму), часть вторая – от первой мировой войны и Великой Октябрьской социалистической революции до наших дней (период общего кризиса капитализма с характерным для него становлением и развитием государственно-монополистического капитализма).
Часть I написана докт. юрид. наук К.Е. Ливанцевым, часть II – докт. юрид. наук Я.М. Бельсоном.
ЧАСТЬ ПЕРВАЯ. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО США ДО НАЧАЛА ОБЩЕГО КРИЗИСА КАПИТАЛИЗМА
§ 1. Революционная война за независимость и образование США
Английские колонии в Северной Америке. Политическая организация США прошла длинный путь развития, прежде чем приобрела современную свою структуру. В известной мере она начала складываться уже тогда, когда первые белые поселенцы появились на американской земле и стали оттеснять на Запад коренных жителей континента – индейцев.
Примерно с конца XVI – начала XVII вв. Северная Америка – это район территориальной экспансии Англии, Испании, Франции и Голландии. Английские и голландские колонисты занимали Атлантическое побережье в центральной части Северной Америки, тогда как испанцы и французы захватили южное побережье (Мексика, Луизиана). Северные земли оказались преимущественно в руках французов (Канада). Английская колонизация привела к возникновению свыше десяти колоний на землях, с которых были вытеснены конкуренты – голландские поселенцы. Число английских колоний во второй половине XVIII в. составило 13 – Коннектикут, Делавэр, Джорджия, Северная Каролина, Южная Каролина, Мэриленд, Массачусетс, Нью-Гемпшир, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Пенсильвания, Род-Айленд, Виргиния. Характерно, что экономическая структура северных и южных английских колоний была различной.
Так, в северных колониях, прежде всего на территории, именуемой Новая Англия, наряду с сельским хозяйством в XVIII в. начала развиваться промышленность, велась оживленная торговля, возникали крупные городские центры (Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия). Южные колонии имели исключительно аграрный характер. Причем, если на Севере преобладали мелкие фермерские хозяйства, то на Юге доминировали крупные латифундии, находившиеся в руках земельной аристократии. На Юге эксплуатировался труд негров-рабов, ввозимых из Африки, владельцы плантаций из числа английской аристократии пытались перенести в Новый Свет старые феодальные порядки. Несмотря на различие в социальной структуре между отдельными колониями, общей характерной чертой их было сравнительно быстрое развитие капиталистических отношений, сочетавшихся с рабовладением на Юге и переплетавшихся в известной мере с феодальными формами эксплуатации.
Можно сказать, таким образом, что в английских колониях на американском континенте формировалось раннекапиталистическое общество, в котором, как особый уклад, существовало легализованное рабство.
Юридически небезынтересен вопрос о взаимоотношениях колоний с метрополией. Между колониями не существовало формально никакой связи и каждая из 13 колоний управлялась как бы самостоятельно, находясь вместе с тем в непосредственной зависимости от метрополии. Первоначально в системе управления колониями были существенные различия. Одна часть колоний управлялась в соответствии с королевскими хартиями, выданными торговым компаниям, основавшим эти колонии. Другая – хартиями, дарованными какому-либо отдельному лицу; вторая группа колоний получила название «собственнических». Наконец, существовали коронные колонии (третья группа), которые находились под управлением королевской власти.
В целом ко времени войны за независимость большинство колоний были непосредственно подчинены королевской власти. Во главе каждой из них стоял назначаемый королем губернатор, который имел право в свою очередь назначать судей и прочих чиновников колониального управления. Как правило, в каждой из колоний функционировал совет при губернаторе и законодательное собрание, избиравшееся на основе высокого имущественного ценза. По существу эти собрания практически имели лишь совещательный характер, так как на принятые ими акты и решения губернатор мог наложить «вето». Колонисты восприняли основные институты английского общего права (common law) и надеялись пользоваться свободами, в известной мере предусмотренными английской системой местного самоуправления. Политические права были предоставлены лишь имущим слоям: в южных колониях – крупным плантаторам-рабовладельцам, в северных – крупным землевладельцам и буржуазии. По большей части все вопросы жизни колоний решали правительство или парламент метрополии, игнорировавшие интересы большинства населения колоний.
В процессе быстрой индустриализации Англии в XVIII в. еще более усилилась колониальная эксплуатация британских владений в Северной Америке, которые рассматривались как выгодный рынок сбыта товаров и источник сырья. Издавались акты и распоряжения, налагавшие на колонии разного рода поборы и подати и устанавливавшие таможенные пошлины, выгодные английской промышленности и торговле. Например, закон 1765 г. о гербовом сборе облагал налогом брачные документы, торговые сделки, документы о наследстве, всякого рода официальные бумаги, печатные издания и т. д.
Колонии не имели своих представителей в британской палате общин и потому полагали, что введение парламентом дискриминационных пошлин, налогов, тарифов противоречит естественному праву – выражать через посредство своих представителей собственное отношение к новым налоговым обложениям. Вполне естественно, что в колониях рос протест против господства метрополии. Вспыхнувшее затем восстание переросло в революционную войну за независимость, которую, несмотря на имевшиеся разногласия, колонии вели совместно.
Период войны за независимость (1775–1783 гг.). В 1918 г. в «Письме к американским рабочим» В. И. Ленин писал: «История новейшей, цивилизованной Америки открывается одной из тех великих, действительно освободительных, действительно революционных войн… вызванных, подобно теперешней империалистской войне, дракой между королями, помещиками, капиталистами из-за дележа захваченных земель или награбленных прибылей».
Выразительным примером нарастающего возмущения колонистов явилось знаменитое «Бостонское чаепитие» – новое звено в цепи давно назревавших конфликтов между колониями и метрополией. Случилось так, что в декабре 1773 г. в знак бойкота британских товаров в Бостоне вся поступившая партия индийского чая была выброшена в море. В ответ на это английский парламент весной 1774 г. принял три репрессивных закона, целью которых было усмирение колоний. Эти акты вызвали сильнейшее возмущение и послужили поводом для совместного выступления колоний.
В сентябре 1774 г. в Филадельфии был созван I Континентальный конгресс, в работе которого участвовали представители 12 колоний. Конгресс направил королю послание, требовавшее отмены законов, нарушающих интересы колоний, и объявил о бойкоте английских товаров до полной отмены дискриминационных актов. Поскольку английский парламент и король Георг III отвергли требования конгресса, вооруженный конфликт между обеими сторонами стал неизбежен. Вскоре прозвучали и первые выстрелы: в апреле 1775 г. в штате Массачусетс в сражении при Лексингтоне и Конкорде (вблизи Бостона) вооруженные повстанцы из фермеров, рабочих и ремесленников с воодушевлением разгромили английский отряд.
Следующей важной ступенью в развитии событий необходимо считать решения II Континентального конгресса, собравшегося в мае 1775 г. там же, в Филадельфии. На нем была выработана общая программа представителей колоний и вскрыты причины вооруженного конфликта. К этому времени обстановка в колониях еще более обострилась, и конгрессу, несмотря на имевшиеся среди депутатов серьезные противоречия, с самого начала пришлось выступить в роли центрального органа восставших колоний, постепенно самоопределявшихся в штаты. В июне конгресс принял решение об образовании регулярной армии и избрал верховным командующим Д. Вашингтона, снискавшего доверие и уважение повстанцев.
Весной следующего, 1776 года, большинство колониальных ассамблей высказалось за отделение от Англии. 10 июня 1776 г. II Континентальный конгресс назначил комиссию из пяти человек для подготовки текста Декларации независимости. Решающее участие в подготовке этого документа принял Т. Джефферсон. Принципы Декларации представляли собой закономерное – в условиях революционно-освободительной войны – развитие концепции самоуправления колоний.
Начавшаяся война за независимость попеременно приносила и успехи, и неудачи. Важным фактором было здесь то, что борьба против господства Англии сочеталась с борьбой против внутренней реакции: земельной аристократии, высшего чиновничества, английского духовенства – так называемых тори или лоялистов, составлявших опору английского колониального господства на местах. Понятно, что в ходе этой борьбы устранялись феодальные институты: конфисковывались поместья лоялистов, отменялись феодальные повинности, ликвидировались система майората и принцип неотчуждаемости родовых имений. Прогрессивный американский историк Ф. Фанер, давая общее определение причин возникновения США, писал: «Американская революция явилась результатом двух великих движений, действовавших одновременно: движения за освобождение колоний от угнетающего владычества Британии и движения, направленного к демократизации американских политических, экономических и социальных учреждений».
Началом перелома войны явилась победа американской армии в октябре 1777 г. под Саратогой. Это событие изменило соотношение сил в пользу американцев, укрепив их международный авторитет. На стороне последних открыто выступили Франция, Испания и Голландия. Англия пыталась склонить на свою сторону Россию, однако русское правительство не пошло на соглашение. В 1780 г. оно объявило «вооруженный нейтралитет», объективно выгодный патриотам.
Внушительная победа армии Дж. Вашингтона под Йорктауном в 1781 г. по существу предрешила исход вооруженной борьбы. В 1783 г. она завершилась подписанием Версальского мирного договора, которым Великобритания признавала «свободу, суверенность и независимость» американских колоний. 13 штатов Северной Америки образовали новое независимое государство.
Сразу же после победы стало очевидно, что представители имущих классов по-своему понимали цели освободительного движения. Прежде всего, они стремились сохранить за собой привилегированное положение. Поэтому задачи новой власти видели, с одной стороны, в сокрушении монархии, а с другой – в обуздании «свинячьего стада», как цинично они называли народные массы. «Народ должен как можно меньше заниматься делами правительства», – так «отцы-основатели» формулировали свое кредо.
Американские марксисты дают довольно глубокую оценку событий тех лет. У. Фостер, например, подчеркивал, что совершившаяся революция по движущим силам, целям и задачам была буржуазной революцией, в которой «очень силен демократический элемент». Потребовались буквально считанные годы, чтобы в стране развились тенденции, опасные для богачей. Кроме того, 13 штатов, возникших в ходе войны за независимость, не составляли единого целого, были готовы вцепиться в глотку друг другу. Их соперничество подрывало предпринимательскую деятельность, и в конечном счете в США назрел хозяйственный хаос. Между тем обострился и конфликт «низов» и «верхов», приглушенный в период вооруженной борьбы за независимость. Вчерашние ее руководители должны были без промедления создать прочное государство, полностью отвечающее их интересам.
Американский историк-марксист Г. Аптекер, специально занимавшийся проблемами американской революции и образования США, писал, что революция и образование государства явились результатом взаимодействия трех основных факторов: во-первых, противоречий между властью английских колонизаторов и американскими колонистами, во-вторых, противоречий внутри колоний, отражавших их классовую дифференциацию; в-третьих, складыванием новой нации и, следовательно, формированием самобытного национального самосознания.
Значительным было международное влияние американской революции, ведь, начиная с 60-х годов XVIII в., движение протеста в колониях было частью общего движения против порядков, существовавших в Великобритании. Именно поэтому Георг III отверг требование жителей колоний дать им равные с англичанами права. Решение короля объяснялось не только тем, что колонисты были всего лишь колонистами, а не англичанами, но и тем, что импорт освободительного движения представлялся реальной угрозой. «Уступив черни в Бостоне, смогу ли я управлять чернью в Лондоне?» – так выразил король свои опасения.
Когда революционные события во Франции приковали внимание всего мира, в Америке отношение к французской революции стало показателем политической позиции: речь шла в определенной степени о наследии американской революции, о ее принципах, а, следовательно, и о будущем США. С самого начала революция во Франции вызвала широкие симпатии американцев, особенно передовых элементов общества. Лафайет послал ключи от взятой народом 14 июля 1789 г. Бастилии президенту Вашингтону и тот назвал этот дар «знаком победы, одержанной свободой над деспотизмом». Американская революция в целом неизменно импонировала буржуазии в других странах, ибо она сама, по определению К. Маркса, дала «первый толчок европейской революции XVIII века».
Высоко оценивая историческое значение американской революции, К. Маркс вместе с тем отмечал свойственную всем буржуазным революциям ограниченность. «…Американская война за независимость, – писал он, – положила начало эре господства буржуазии … война против рабства положит начало эре господства рабочего класса». Можно сказать, что основная причина ограниченности результатов американской революции состояла в том, что ее лидеры представляли классы, обладавшие собственностью на средства производства, прежде всего заинтересованные в свободном развитии капиталистического предпринимательства. Это и обусловило узость и ограниченность толкования провозглашенных ими же лозунгов.
Демократия понималась как республиканская форма государственного устройства, свобода – как освобождение от феодально-иерархических и колониально-дискриминационных порядков, свобода предпринимательской инициативы, свобода распоряжаться собственностью.
Равенство – как политическое равноправие и формальное равенство перед законом. Выступая против феодального произвола и колониального грабежа, новое государство заявляло, что гарантирует защиту личности от узурпаторских посягательств на ее собственность, на ее право проявлять свои способности, свое «стремление к счастью».
Таким образом, Соединенные Штаты составляли в этот период не союзное государство, а союз государств, центральное правительство которого не имело достаточно властных полномочий. Высший орган конфедерации – однопалатный конгресс фактически не обладал правом вмешиваться во внутренние дела штатов. Решение любых вопросов, входивших в компетенцию конгресса, предусматривало согласие не менее 9 из 13 штатов. По существу за штатами сохранялась полная самостоятельность в таких делах, как введение налогов и пошлин, содержание армии и флота. Разумеется, само по себе принятие Конституции 1781 г. имело определенное положительное значение, так как знаменовало собой шаг вперед по пути сплочения сил независимости и централизации страны. Однако этого было далеко недостаточно – провозгласив республику, указанная Конституция установила форму государственного устройства в виде непрочной конфедерации.
Государственно-правовая структура конфедерации оказалась таковой, что не предполагала постоянного исполнительного органа. Единственным совместным законодательным органом был вышеупомянутый конгресс, в котором каждый штат располагал одним голосом. Наконец, Конституция сохраняла бесправное положение негров и индейцев, исключенных из категории «американский народ».
Что обусловило слабость конфедерации как нового государственного образования и что привело к необходимости использовать в нем федеративные начала? Ответ на этот вопрос дает ситуация, сложившаяся в штатах после принятия Декларации независимости: каждый из штатов, как указывалось, приступил к разработке и утверждению своей конституции. Это вытекало из решений II Конгресса. Кроме того, процесс конституционного творчества довольно быстро развивался в отдельных штатах и до провозглашения Декларации независимости. В январе 1776 г. была принята конституция в Нью-Хэмпшире, в марте – в Южной Каролине. В мае того же года континентальный конгресс предписал колониям необходимость создать органы государственной власти, а уже к середине 1777 г., т. е. через год после подписания Декларации независимости, все американские колонии (кроме трех) стали самоуправляющимися на основе принятых в них конституций. Конституции провозглашали суверенитет народа, что ни в коей степени, однако, не означало подлинной передачи власти в руки народа. В законодательных актах, принятых штатами, были и различия.
Наибольшие расхождения касались прежде всего избирательного права. Так, в Джорджии этим правом обладал каждый белый мужчина, владеющий собственностью на сумму не менее 10 ф. ст. В Пенсильвании, где конституция закрепляла сравнительно малый имущественный ценз, требовалось, чтобы избирателями были лица «наиболее известные мудростью и добродетелью», что, между прочим, правящим классам давало возможность исключать из списка избирателей неугодных им лиц. Для пассивного избирательного права, т. е. права быть избранным, конституции штатов устанавливали еще более высокие имущественные цензы. Почти всем конституциям были предпосланы своего рода «Декларации прав», которые базировались на теории естественных прав человека, принципе разделения властей и теории общественного договора. Все конституции установили единообразную систему управления во главе с губернатором, избираемым населением, и законодательным собранием. Образцом для многих конституций штатов послужила конституция Виргинии, принятая в 1776 г., с предпосланной ей «Декларацией прав».
Статьи конфедерации, в конце концов, перестали отвечать интересам правящих классов и, следовательно, исчерпали свое первоначальное назначение.
Переход от конфедерации к федерации. Конфедеративное объединение 13 «свободных и независимых» штатов в единых государственных границах, будучи несомненным актом известного исторического значения, с самого начала страдало многими недостатками. Между штатами зачастую возникали конфликты, в частности при определении границ. Суды принимали решения, противоречившие одно другому. Законодательные органы некоторых штатов ввели таможенные законы, наносившие ущерб их более слабым соседям. Девять штатов создали свои собственные армии, а некоторые завели флот. Дж. Вашингтон писал в те дни, что связь между штатами держится на «веревке из песка», а престиж общих союзных органов упал очень низко.
После победы в войне с Англией ситуация в стране серьезно изменилась – правящие классы, буржуазия и крупные землевладельцы, стремясь использовать плоды победы только в своих интересах, открыто встали на путь репрессий против простого народа.
Положение рабочих и фермеров в условиях экономической разрухи и антинародной политики эксплуататорских классов было чрезвычайно тяжелым. Недовольство захватило широкие слои населения, в том числе и армию. Борьба бедноты принимала все более острый характер. Так, в сентябре 1786 г. в Массачусетсе под руководством отставного капитана, прославленного ветерана войны за независимость обедневшего фермера Д. Шейса вспыхнуло восстание, принявшее по существу характер гражданской войны. Это самое крупное восстание продолжалось до конца февраля 1787 г. В ряде районов восставшие захватывали здания судов, уничтожали судебные дела о взыскании долгов, податные книги, отменяли долги, выпускали из тюрем должников, нападали на дома купцов и ростовщиков. Повстанцы требовали аннулирования долгов, объявления земли общим достоянием и ее раздела, наделения бедняков бесплатными земельными участками. С огромным трудом правящим классам удалось подавить это и другие восстания в Нью-Гемпшире, Вермонте и Род-Айленде.
Угроза народных восстаний также явилась причиной, побудившей буржуазию и плантаторов-рабовладельцев создать сильный, централизованный государственный механизм, установить твердую власть, которая была бы в состоянии эффективно охранять интересы эксплуататоров.
Таким образом, в основе перехода от конфедерации к федерации лежали следующие причины: необходимость преодоления политической и экономической разобщенности между штатами, создания сильных центральных органов власти и управления при максимальном отстранении широких народных масс от участия в политической жизни страны, повышение авторитета страны на международной арене.
С того момента, когда Соединенные Штаты отказались от конфедеративной формы государственного устройства и приняли федерализм как один из основополагающих конституционных принципов, само содержание федерализма стало объектом довольно острой политической борьбы. В ней неизменно находили отражение противоречия между различными классами и общественными группировками. Нередко борьба штатов за свои права, за ограничение ряда прерогатив федеральной власти, ведшаяся под лозунгом защиты демократических принципов, скрывала стремление к сохранению местной реакционной государственной практики в имущественных, налоговых, и особенно в расовых вопросах. Именно так и было, например, в середине XIX в., когда борьба за права штатов являлась инструментом защиты имущественных прав рабовладельцев, всячески сопротивлявшихся повсеместной отмене и запрещению рабства.
Историческое значение провозглашения федерации в США можно видеть, пожалуй, прежде всего в том, что именно в рамках ее государственно-правовых форм сложилась единая буржуазная нация и мог быстрыми темпами развиваться капитализм. С момента полновластного утверждения американского капитализма в виде единой общенациональной социально-экономической системы – это произошло после победы Севера в гражданской войне 1861-1865 г. – по сути дела и начинается современная история американского федерализма.
В дальнейшем американское государственное устройство довольно ярко обнаружило порочные стороны, хотя за всю двухвековую историю федерация Соединенных Штатов не раз демонстрировала способность приспосабливаться к меняющимся условиям. Основной внутренний порок федеральной организации США заключается в непреходящем несоответствии экономико-географической и административно-территориальной структур. Границы между штатами, установленные в свое время по политическим соображениям, а то и просто по случайности, то и дело затрудняют динамичное экономическое регионирование, и это приводит порой буквально к критическим ситуациям в политических процессах, происходящих в американском обществе. На рубеже XIX–XX вв. американский федерализм имел уже очень мало общего с той системой, которая была сконструирована творцами Конституции США. Что же касается XX в., то он характерен, как об этом дальше будет сказано, стремительной централизацией американского буржуазного федерализма.
§ 2. Конституция 1787 г. и Билль о правах
Указанные выше обстоятельства и привели в конечном счете к тому, что американский Конгресс созвал в Филадельфии конвент из представителей всех штатов для пересмотра Статей конфедерации. Заседания конвента проходили под председательством Дж. Вашингтона с 25 мая по 17 сентября 1787 г. в глубокой тайне от народа. Именно в этот день Конституцию подписали находившиеся в то время в Филадельфии 39 делегатов конвента. 26 июля 1788 г. Конституция приобрела юридическую силу после ее ратификации 11 штатами,16 2 штата – Северная Каролина и Род-Айленд – утвердили ее 3 ноября 1791 г.
По своему составу 55 делегатов филадельфийского конвента («отцы-основатели» – так называют авторов конституционного текста) представляли собой весьма примечательную коллегию, социальный состав которой исключительно однороден: плантаторы-рабовладельцы, предприниматели, банкиры, торговцы, судовладельцы, т. е. только лишь собственники, только богатые люди.
Естественно, что, разрабатывая проект новой Конституции (хотя конституанта собралась, как было сказано, для исправления Статей конфедерации), все они вносили свои предложения, каждое из которых отражало определенный социально-экономический интерес. И хотя политические взгляды делегатов конвента были отнюдь не одинаковы, доминирующим фактором во всех их выступлениях и предложениях неизменно оставались экономические и политические интересы собственников. В этой связи американский буржуазный ученый Б. Селигмэн отмечает, что «люди, которые создавали конституцию, принадлежали в основном к правящему классу и происходили из состоятельных семей, члены которых достигли экономического и политического могущества с помощью спекуляций, каперства, контрабанды, а в некоторых случаях занимаясь и «законной» деятельностью. Они хотели, чтобы Америка была процветающей и чтобы только им был разрешен доступ в это возвеличенное государство».
Формулировки конституционного текста в ряде случаев отличаются декларативностью. Преамбула весьма лаконична. Воспроизведем ее для примера полностью: «Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза, утверждения правосудия, охраны внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения нам и нашему потомству благ свободы учреждаем и вводим эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки». Сформулированные в преамбуле цели Конституции не оставляют сомнения в том, что документ этот явился юридическим оформлением настоятельной экономической и политической потребности в создании более централизованной, чем предполагалось в Статьях конфедерации, структуры государства.
Американская Конституция была, собственно, первой в мировой истории (исключая Статьи (конфедерации и конституции штатов) Конституцией, изложенной в письменной форме, первой Конституцией в формальном значении этого слова. Однако новизна ее заключалась не столько в самом факте изложения норм государственного права в виде письменного свода основных законов, сколько в особом значении ее положений, которым была придана сила главенствующей государственно-правовой нормы. Эта определяющая роль Конституции выражалась в том, что все законы, как общие, федеральные, так и действующие в отдельных штатах, должны соответствовать федеральной Конституции.
Конституция представляет собой документ уникальной стабильности, для изменения его текста предусмотрена специальная процедура, затрудняющая пересмотр. При голосовании по проекту об изменении Конституции требуется так называемое квалифицированное большинство, при принятии к ней поправок – не менее 2/3 в обеих палатах Конгресса и при ратификации их – как минимум 3/4 всех штатов. Ст. V Конституции постановляет: «Если две трети членов обеих палат сочтут необходимым, Конгресс вносит поправки к настоящей Конституции или же по требованию законодательных собраний двух третей штатов созывает конвент для внесения поправок, которые в обоих случаях приобретают обязательную силу и значение как часть Конституции, если будут ратифицированы законодательными собраниями трех четвертей штатов или конвентами в трех четвертях штатов, смотря по тому, какой из этих двух способов ратификации предложит Конгресс». Проблема изменения Конституции стала актуальной вскоре же после ее принятия. В течение первого десятилетия она была дополнена сразу 10 поправками (Билль о правах), а после 1798 г. вплоть до 1982 г. было принято еще 16 поправок. Таким образом, число поправок незначительно, если учесть длительность периода действия Конституции. Из приблизительно 6 тыс. проектов конституционных поправок, которые вносились в течение двух столетий на рассмотрение Конгресса, было принято только 32 поправки, из которых по сей день вступили в силу только 26. Так, в 1789 г. помимо Билля о правах на ратификацию штатов были направлены две поправки: первая устанавливала пропорции между ростом населения и числом членов палаты представителей; вторая – регулировала порядок установления жалованья конгрессменам. Обе эти поправки остались не ратифицированными установленным большинством штатов и не вступили в конституционную силу. Та же участь постигла и принятую Конгрессом в 1810 г. поправку, запрещавшую американским гражданам принимать дворянские титулы и звания, подарки, пенсии и другие вознаграждения от иностранных держав.
Важно отметить, что в Соединенных Штатах пересмотр Конституции, как правило, не влечет за собой, как в других странах, изменения первоначального текста Конституции, а поправки вносятся в виде дополнительных к ней статей, имеющих равную с основным текстом силу. Лишь несколько поправок заменили первоначальный текст Конституции. В этих случаях в официальных изданиях соответствующие места заключаются в скобки и сопровождаются примечанием: «Изменено такой-то поправкой» или «Заменено такой-то поправкой».
В Конституции была закреплена республиканская форма правления в масштабе всей страны и в каждом из штатов. На практике это означало, что все возможные попытки изменить республиканский строй, а также осуществить раздел страны, отделить какие-либо штаты стали расцениваться как государственная измена. Когда в преддверии гражданской войны южные рабовладельческие штаты объявили о своем выходе из состава федерации, это послужило обоснованием выступления против них федерального правительства. «Отцы-основатели» предусмотрели серьезные ограничения на пути возможного возникновения в США единоличного монархического правления. Уже одно проведение разграничений между прерогативами штатов и федерального правительства было в их глазах надежной гарантией против чрезмерного усиления центростремительных сил. Считалось, что такая тенденция представляет опасность для буржуазно-демократического политического режима. Дополнительные препятствия такой тенденции вносило разделение властей (теория разделения властей наиболее последовательно была разработана французским просветителем Ш. Монтескье) – исполнительной, законодательной и судебной, примерно равных по силе, плюс система сдержек, противовесов и контроля: двухпалатная законодательная власть, право вето президента. Вся эта достаточно сложная структура имела в виду увековечить олигархическую республику. Такое устройство, по мнению «отцов-основателей», почти исключало появление тирании в ее монархическом обличье.
Это и составило решающую сумму доводов, выдвинутых в пользу принятия Конституции, составленной летом 1787 г. за закрытыми дверями в Филадельфии. Кампания в ее пользу оказалась, однако, весьма напряженной для конвентов в штатах, ратифицировавших основной закон лишь летом 1788 г. Сама система выборов в учредительный конвент при высоком имущественном цензе ограничила круг избирателей числом в 120 тыс. человек, причем число избирателей колебалось по отдельным штатам от 2 до 9% свободного населения. Женщины, конечно, не имели права голоса, а население США в то время не достигало 4 млн. человек.
Конституция США закрепила победу, одержанную американскими штатами в войне за независимость. По своим целям и направленности она была призвана служить революционному в то время классу буржуазии, отстаивавшему идею независимости нации, демократических прав и свобод. Творцы текста американской Конституции, составляя основной закон для новой независимой республики, взяли в качестве образца с небольшими изменениями английскую государственную систему и прежде всего теорию разделения властей в изложений Д. Лейка. Это в известной степени и повлияло на юридический характер конституционного текста. В качестве основы устройства высшей государственной власти был принят принцип «разделения властей», дополненный возможностью некоего воздействия высших органов друг на друга, что получило название системы «сдержек и противовесов». Суть этой системы состоит в том, что правомочия палаты представителей, например, сдерживаются сенатом, в котором все штаты представлены поровну. В свою очередь, возвышение сената предотвращено лишением его бюджетной инициативы. Власть обеих палат Конгресса ограничена президентским вето; полномочия же последнего лимитируются сенатом, его согласие требуется при назначении министров и других высших государственных служащих. В целом доктрина «сдержек и противовесов» имела своей целью создать механизм, с помощью которого можно было бы предотвратить неправомерное возвышение какого-либо одного органа за счет полномочий другого.
Все эти конституционные доктрины с самого начала имели формальный смысл, и в настоящее время (см. вторую часть работы) ни «разделение властей», ни «сдержки и противовесы» не определяют основных тенденций государственного развития Соединенных Штатов.
Многих задач Конституция США не решила. Прежде всего, в стране сохранилось социальное неравенство. Избирательное право получили только мужчины (причем белые и отвечающие требованиям высокого ценза). Положение негритянского населения осталось без изменений, индейцы не получили ни избирательных, ни гражданских прав. Создатели Конституции предпочли умолчать в ней о свободе слова, печати, собраний, о гарантиях прав личности. Разве не прав был Т. Джефферсон, когда в 1780 г., размышляя о будущем республики, писал, что после окончания войны «отпадет необходимость обращаться к народу за поддержкой, о нем забудут, а его права перестанут чтить»? Это вынуждены признать и некоторые современные буржуазные ученые. Так, американский буржуазный исследователь Г. Зинн пишет: «Сама американская революция, принесшая американцам независимость от Англии, заменила ее господство властью местных рабовладельцев, купцов, юристов и политиков, а новая Конституция узаконила эту замену, создав еще более широкое поле деятельности для расовой и классовой элиты, занимавшей господствующие позиции еще в колониальный период истории США».
Так и произошло в дальнейшем. Конституционные положения, сформулированные в духе своего времени – высокопарно и подчас туманно, позволяют правящим кругам вкладывать в них самое разное содержание, в зависимости от потребностей того или иного исторического периода. Об этом свидетельствует обилие законодательных и (исполнительных актов, не говоря уже об очень многих судебных толкованиях, изданных в развитие Конституции и по существу приравненных к ней по своей юридической силе. Конституция воплотила в себе единодушное мнение «отцов-основателей», стремившихся не допустить роста демократических начал в американской государственности. Именно это обстоятельство и потребовало опубликовать подробные теоретические обоснования их идей. Философия правления, заключенная в Конституции 1787 г., была разъяснена в 85 выпусках, объединенных под общим названием «Федералиста», изданных в последующие два года. Авторами этих выпусков считаются Д. Мэдисон, А. Гамильтон и Д. Джей. Главное в аргументации «Федералиста» – это доказательство того, что основой свободы является собственность и покушение на нее равнозначно ограничению свободы.
Что же представляет собой Конституция США 1787 г. как Основной Закон?
Прежде всего остановимся на структуре Конституции, которая состоит из преамбулы, 7 статей и 26 поправок (в том числе о запрете спиртных напитков и об отмене этого запрета). Конституция, как уже отмечалось, в значительной мере основывается на теории разделения властей. Три первых статьи конституции посвящены регламентации законодательной, исполнительной и судебной властей. Эти власти – как формально представляется по конституции – внешне строго разграничивались, и в то же время предусматривалась как бы возможность взаимного сдерживания и контроля одного вида власти над другим. Поэтому I, II и III статьи Конституции США посвящены соответственно законодательным, исполнительным и судебным органам республики.
Статья I состоит из 10 разделов. 1–9 разделы относятся к Конгрессу, определяют его структуру, порядок образования, права, привилегии и обязанности конгрессменов. Раздел 10 излагает положения, ограничивающие законодательную власть штатов. Статья II состоит из 4 разделов, освещающих полномочия, порядок избрания и отстранения президента в случае нарушения им своих обязанностей. Статья III в своих 3 разделах посвящена общей организации судебных органов во главе с Верховным судом США.
Статья IV определяет особые права федеральных органов, говорит о правах граждан штатов. Статья V излагает порядок внесения и принятия поправок к Конституции. Различные постановления составляют содержание статьи VI, в частности здесь говорится о федеральном законодательстве как о верховном праве страны, а статья VII определяет порядок ратификации и вступления в силу Конституции США. Как уже говорилось, Конституция США является жесткой конституцией, порядок ее изменения сложен.
Первые 10 поправок, получившие название Билля о правах, были введены в действие в 1791 г., т. е. через 4 года после провозглашения Конституции США. Провозгласивший ряд элементарных буржуазно-демократических свобод, Билль о правах как бы «восполнял пробелы» Конституции.
После победы прогрессивных сил Севера в гражданской войне 1861–1865 гг. была принята ХIII-я поправка к Конституции США (1865 г.) о запрещении рабства. Тесно связанными с этой поправкой были поправки XIV-я и XV-я. Особый интерес представляет та часть XIV-й поправки (1868 г.), которая гласит: «Всякий, родившийся в Соединенных Штатах или причисленный к их населению вследствие натурализации и подчиненный их юрисдикции, считается гражданином Соединенных Штатов и того штата, в котором имеет постоянное место жительства». Согласно поправке XV-й (1870 г.), «право граждан Соединенных Штатов на участие в выборах не будет ограничиваться или отрицаться Соединенными Штатами или отдельными штатами под предлогом расы, цвета кожи или прежнего рабского состояния». Негритянское население, иначе говоря, формально получало избирательные права.
Сущность Конституции США как федеральной конституции. Конституция США закрепляет форму государственного устройства в виде федерации. Как известно, существенная разница между союзом государств (конфедерация) и союзным государством (федерация) заключается в том, что конфедерация не обладает достаточной централизацией, самостоятельной государственной определенностью, тогда как федерация является более совершенной формой государственного устройства.
Конфедерация составляет сумму суверенных государств, объединившихся для достижения каких-либо общих, строго определенных целей, федерация же является гораздо более прочным и органичным синтезом членов государственного союза, поскольку в этом случае члены союза, составляющие федерацию, как бы передают часть своего суверенитета новому государству, образованному ими, каким и явились США по новой Конституции 1787 г. Таким образом, Соединенные Штаты после принятия Конституции стали централизованным государством с мощным федеральным государственным аппаратом, способным решать вопросы, касающиеся страны в целом. Что же касается вопросов, не относящихся к федерации, объединенные в ней штаты сохранили известную политическую и административную автономию, свой государственный аппарат, свою конституцию. Для каждого гражданина Соединенных Штатов основным законом являются как федеральная конституция, так и конституция своего штата.
В этой связи интересен вопрос, насколько сильной стала власть федеральных органов и в какой степени отдельные штаты сохранили свою автономию. Формально, по Конституции круг вопросов, относящихся к компетенции федеральных органов, не слишком обширен. Он охватывает: а) вопросы внешней политики; б) вооруженных сил, сухопутных и морских, а также связанных с обороной государства; в) вопросы внешней торговли и товарооборота между штатами и вытекающие отсюда – таможенных, валютных и почтовых операций; г) вопросы натурализации, эмиграции и иммиграции; д) круг финансовых вопросов, связанных с федеральным бюджетом и общефедеральными задачами. Во всех прочих сферах деятельности штаты сохраняли значительные права. Примечательно, что Конституция предоставила федеральному правительству право военного вмешательства во внутренние дела штатов для подавления мятежа и «беспорядков». Как мы увидим в дальнейшем, конституционная практика XIX и XX вв. приведет к постепенному расширению компетенции федерации за счет сокращения компетенции отдельных штатов. Говоря об особенностях содержания Конституции США, английский буржуазный исследователь У. Симпсон пишет, что Конституция США представляет собой «любопытную смесь двусмысленностей и конкретных обязательств; двусмысленности нужны были для того, чтобы скрыть разногласия, а обязательства – чтобы получить необходимое одобрение представителей штатов».
Среди источников государственного права США видное место занимают конституции штатов. Сам по себе характер американского федерализма определяет двойственное положение штатных конституций. С одной стороны, все они занимают подчиненное положение по отношению к Конституции США и другим федеральным источникам права. Достаточно сказать, что конституции 37 штатов утверждались конгрессом США. С другой стороны, конституция штата в пределах его границ играет роль основного закона, которому должны соответствовать источники всех отраслей права данного штата.
В отличие от Конституции США конституции штатов более часто и систематически подвергаются многочисленным изменениям. Число поправок, изменений и дополнений к конституционным текстам составляет в штатах несколько сот в каждом. Конституции штатов явно чрезмерно детализированы, а потому велики в объеме. Излишняя «обстоятельность» и постоянные изменения привели к тому, что в штатах со временем как бы утратилось различие между конституциями и текущим законодательством. Кроме того, большинство конституций штатов имеют более чем столетнюю давность, и потому их формулировки весьма архаичны.
Относительная легкость, с которой пересматриваются конституции штатов, а также зависимость принимаемых актов от местных политических страстей являются одной из причин значительного многообразия, а в ряде случаев и расхождения их принципиальных положений. Это, однако, не означает, что конституции американских штатов отличаются друг от друга коренным образом. Наличие федеральной конституции в определенной мере способствовало тому, что в конституциях штатов ряд вопросов решен в известной мере единообразно. Вместе с тем наряду с нормами, в которых закрепляются и детализируются положения федеральной конституции, конституции штатов создают много других, являющихся в ряде случаев специфичными для соответствующих штатов. Ввиду значимости первых десяти поправок к Конституции США следует подробнее остановиться на Билле о правах.
Билль о правах. В Конституции ничего не говорилось о традиционных буржуазно-демократических правах и свободах, поэтому в период ее ратификации штаты выдвигали требование включить в федеральную конституцию «Декларацию гражданских прав» по образцу тех, какие имелись в конституциях штатов. В сравнительно короткое время были разработаны, а 15 декабря 1791 г. включены в Конституцию первые десять поправок, известных под названием Билля о правах. Статьи этого документа провозглашали свободу совести, слова и печати, свободу собраний. Здесь же гарантировалась неприкосновенность частной собственности, говорилось о суде присяжных, о правах обвиняемого в судебном процессе. Эти поправки к конституции, базировавшиеся на принципа у Декларации независимости, заложили основы буржуазной демократии, ограниченность и классовость которой заключалась, в частности, в декларировании принципа формального равенства и свобод без каких-либо гарантий для широких народных масс в деле их реального осуществления. Так, поправка первая постановляла: «Конгресс не должен издавать законов, устанавливающих какую-либо религию или запрещающих ее свободное исповедание, ограничивающих свободу слова или печати или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о прекращении злоупотреблений». Приведем полностью и поправку вторую: «Поскольку для безопасности свободного государства необходима хорошо организованная милиция, право народа хранить и носить оружие не подлежит ограничениям». Поправка третья устанавливала: «В мирное время ни один солдат не должен помещаться на постой в какой-либо дом без согласия его владельца; во время же войны это допускается только в порядке, установленном законом». С точки зрения процессуальных прав и гарантий особый интерес представляет поправка пятая: «Никто не может быть привлечен к ответственности за уголовное… преступление иначе, как по почину или по обвинению со стороны присяжных…; никто не может быть подвергнут два раза за одно и то же преступление уголовному наказанию; никто не может быть принужден в каком-либо уголовном деле свидетельствовать против самого себя; никто не может быть лишен жизни, свободы или собственности без… судебного разбирательства; частную собственность нельзя отбирать на общественное потребление без справедливого вознаграждения». В развитие указанных положений Билль о правах предоставлял обвиняемому право требовать, чтобы его поставили в известность о характере обвинения, право на защиту, на возможность привлекать желательных свидетелей. Обратим также внимание на важное положение, устанавливаемое поправкой девятой: «Перечисление в конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом».
Общепризнано, что основные положения Билля о правах не являются созданием сугубо американским. Победа европейской буржуазии во Франции в ее борьбе с абсолютизмом и сословным неравенством имела результатом формирование государственно-правовых отношений, основанных на принципах буржуазной демократии. Поэтому можно сказать, что положения Билля о правах представляют собой не что иное, как национально-юридическое выражение на американской почве этой европейской победы. Вместе с тем вряд ли возможно отрицать тот факт, что каждая страна обладает только ей одной присущими национально-специфическими особенностями конституционного развития. При всей своей типично буржуазной ограниченности Билль о правах имел прогрессивное значение в государственно-правовом развитии США. Провозглашенные Биллем о правах права и свободы дали формально американскому народу базу для борьбы за дальнейшую демократизацию общественно-политического строя страны. Вместе с тем следует иметь в виду, что господствующие классы США всегда стремились ограничить, а при возможности свести на нет отдельные положения Билля о правах.
Объективные условия подсказывали, что государственный строй необходимо было приспосабливать к экономическим и политическим переменам, которые происходили именно здесь, в Америке, в конце XVIII–XIX вв. Выше отмечалось, что Конституция как основной закон страны регламентирует далеко не все важнейшие вопросы политического строя, да и делает это зачастую в самой общей форме. Во многих вопросах (и весьма существенных) в Конституции наблюдается много недосказанного. Она, например, не дает четкого представления даже о проблемах регулирования взаимоотношений между федеральными органами и органами штатов; она ничего не говорит об избирательной системе и т. д. Тем не менее некоторые проблемы находят решение в конституционной практике, которая с конца XVIII в. конкретизирует устройство штатов. Кроме того, Конгресс принял ряд важных законов конституционного характера, которые не вошли в Конституцию в виде дополнений, поправок. Так, например, «Большой ордонанс конфедерации о новых территориях США», подтвержденный Конгрессом в 1791 г., не был включен в конституцию, хотя на его основе был определен правовой статус большинства новых штатов.
Немаловажное значение в государственно-правовом развитии страны имеют и доктрины Верховного суда США, утвердившего за собой право толкования Конституции и решения вопроса о соответствии ей законов, принятых Конгрессом. Право толковать Конституцию было дано Верховному суду ст. 25 закона «О судоустройстве» и истолковано в 1803 г. сначала Джеем, а затем Маршаллом – в деле Марбори. Так, реализуя указанное право, в 1896 г. Верховный суд ограничил свободу негритянского населения, дополнив действующее законодательство собственной доктриной – «раздельно, но с равными правами», что явилось правовой основой для сегрегации, проводимой в отдельных штатах. Таким образом, в США в действительности существует как бы и вторая конституция, состоящая из важных законов, конституционных соглашений, выработанных практической деятельностью Конгресса и правительства, и постановлений Верховного суда.
В целом Конституция Соединенных Штатов как фактически первая письменная конституция открыла путь развитию буржуазного конституционализма. Кроме того, она послужила образцом для других стран как конституция, основанная на принципе суверенитета и разделения властей. Ее общие принципы, как и положения Декларации независимости и Деклараций прав и свобод в конституциях штатов, оказали воздействие на первые буржуазные конституции других стран.
§ 3. Конгресс, президент, Верховный суд
Хотя принцип разделения властей в конституции прямо не провозглашен, практически он проведен в основном через все ее важнейшие постановления, относящиеся к вопросам государственной организации. Отдавая себе отчет в необходимости учреждения сильной и независимой исполнительной власти, «отцы-основатели» все же были озабочены тем, чтобы уберечь страну, как уже отмечалось, от рецидива монархической тирании. Поэтому, руководствуясь буржуазно-демократическим принципом «правление законов, а не людей», они возложили на Конгресс функции центрального и руководящего органа государства в важнейших вопросах внутренней и внешнеполитической жизни страны.
Практически разделение властей в американской политико-юридической доктрине традиционно признается чуть ли не основополагающим конституционным принципом. Оно рассматривается как необходимый способ обеспечения таких политико-философских и правовых принципов, как «ограниченное правление», федерализм, «верховенство права». Классовую сущность доктрины «разделения властей» вскрыл К. Маркс, видя ее суть в прозаическом деловом разделении труда, примененном к государственному механизму. «Подобно всем другим вечным, священным и неприкосновенным принципам, и этот принцип применяется лишь в той мере, в какой он соответствует существующим отношениям».
Законодательная власть. Высший законодательный орган Соединенных Штатов Америки – Конгресс – состоит из двух палат: палаты представителей, избираемой путем прямых выборов населением страны, и сената, выбираемого законодательными собраниями штатов в количестве двух сенаторов независимо от численности населения штата. Американская конституция гласит, что все ею установленные законодательные полномочия принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, состоящему из сената и палаты представителей (ст. 1, разд. 1).
Установление в США двухпалатной структуры высшего законодательного органа вряд ли можно считать случайностью. Эта система была испытана опытом – в колониальный и революционный периоды истории США. Только лишь две колонии, Пенсильвания и Вермонт, имели однопалатные легислатуры (легислатура – синоним парламента). Правда, однопалатным был конфедеральный конгресс, но этот орган должен был стоять во главе союза 13 фактически независимых штатов. Не следует забывать, что «отцы-основатели» имели перед собой английский образец структуры парламента, и кроме того, страдали хронической народобоязнью. Необходимость второй палаты – сената – обусловливалась также федеральной структурой государства, при которой малонаселенные штаты (Род-Айленд, Каролина и др.) опасались как члены союза оказаться в неравноправном положении с густонаселенными штатами (такими, как, например, Виргиния, Нью-Йорк, Массачусетс и Пенсильвания), получавшими явный перевес в нижней палате. Совокупность всех этих, отнюдь не равнозначных, факторов и можно принять за идейно-политическую основу двухпалатной организации Конгресса США.
Депутаты обеих его палат конституционно наделены соответствующими парламентскими привилегиями и иммунитетами. Конституция США устанавливает, что как сенаторы, так и члены палаты представителей «во всех случаях, кроме измены, уголовного преступления и нарушения общественного порядка… не могут быть подвергнуты аресту во время их присутствия на сессии соответствующей палаты, а также следования в палату и возвращения из нее; а за свои речи и за участие в прениях не могут быть подвержены ответственности ни в каком другом месте» (ст. 1, разд. 6).
Регламент Конгресса представляет собой совокупность писаных и неписаных правил. Важнейшими из источников, кроме Конституции США, являются правила каждой палаты, «Руководство по парламентской практике», составленное Т. Джефферсоном, и многие прецеденты. Число последних настолько велико, что лишь немногие члены Конгресса имеют знания в той степени, чтобы как-то ориентироваться в этих актах.
Свою первую сессию палаты Конгресса открывают 3 января нечетного года и заканчивают в ординарном порядке, т. е. «если Конгресс не постановит иначе», не позднее последнего дня июля, а в те же календарные сроки четного года работает вторая сессия данного созыва Конгресса. Обе палаты заседают единовременно, располагая правом изменять сроки окончания сессий. В случае надобности могут быть созданы чрезвычайные сессии и вне указанных сроков. Обе палаты Конгресса не могут быть распущены досрочно.
Палата представителей – одно из двух важнейших звеньев законодательного механизма США. Конгресс правомочен каждые десять лет перераспределять мандаты между штатами соответственно изменениям в численности населения. Палата представителей переизбирается полностью каждый четный год.
Председательствует в палате представителей специально для этого избираемый из числа депутатов спикер, который располагает широкими полномочиями; его решения по процедурным вопросам безапелляционны. Имея право принимать участие в обсуждения вопросов, он, однако, может голосовать лишь в тех случаях, когда голоса депутатов разделились поровну или когда проводится тайное голосование. Полномочия спикера позволяют ему играть немаловажную роль в осуществлении правительственной программы законодательства, поскольку, будучи представителем партийной фракции большинства, с одной стороны, и председателем палаты – с другой, он обеспечивает себе одно из ведущих мест в руководстве Конгрессом. Это делает его партийно-должностным лицом особой значимости.
Сенат – вторая палата Конгресса США, сенаторы избираются законодательными собраниями штатов на 6 лет с обновлением 1/3 состава через каждые два года. Сенатором может быть избран «прирожденный американец», достигший тридцатилетнего возраста, состоящий в течение 9 лет гражданином США и проживающий в штате, его избирающем. Исторически сенат комплектовался таким образом, что первый его состав определил срок полномочий сенаторов путем жребия: треть их заняла места в сенате на 2 года, вторая треть – на 4 года, последняя – на 6 лет.
Со старинных времен сенаторов считают выборными «послами штатов». По общему признанию специалистов, сенат представляет собой наиболее привилегированную из двух палат Конгресса, в ней бытуют устойчивые традиции, сами сенаторы во многом объединены личными связями. В палате стабильно господствует принцип корпоративности. В целом общественный престиж сенатора неизменно находится на более высоком уровне, чем члена палаты представителей. Без боязни преувеличения можно полагать, что в государственной практике США сенат играет более значительную роль, чем палата представителей.
Председательствует в сенате вице-президент республики, который подписывает одобренные сенатом законопроекты. В случае его отсутствия руководство сенатом осуществляется временным председателем, который становится постоянным, если вице-президент заменяет президента республики. Хотя в правовом положении председателя сената изменений существенного характера не произошло, роль его в определенном смысле в последние десятилетия заметно возросла, так как он в силу своего статуса постоянно связан с правительственным аппаратом. Можно сказать, что роль вице-президента в политической жизни Соединенных Штатов определяется не столько его положением в качестве председателя сената, сколько значением того, что он является второй после президента фигурой в государственном аппарате страны.
Как правило, Конгресс заседает раздельно по палатам, но в определенных ситуациях созываются и совместные заседания палаты представителей и сената. Это имеет место в следующих случаях: во-первых, при необходимости подсчета голосов, поданных выборщиками на президентских выборах; во-вторых, для заслушивания посланий президента; в-третьих, для проведения официальных церемоний общегосударственного характера. Кроме того, для рассмотрения законопроектов частного характера, т. е. относящихся к отдельным лицам, группам лиц или конкретным местностям, палата представителей и сенат могут самопреобразовываться в представительные комитеты. Во время заседания указанных (комитетов функции председателя исполняют соответственно не спикер, не вице-президент, а специально для этого избранные конгрессмены. Палата представителей собирается в качестве такого комитета значительно чаще сената.
Законодательство является основной и главной сферой деятельности Конгресса, его палат и всех внутренних рабочих органов. Законодательный процесс в американском Конгрессе отличается большой сложностью, положения, его регламентирующие, весьма казуистичны. От внесения законопроекта в палату до принятия и опубликования он проходит довольно длинный и многотрудный путь.
Появившаяся при Конгрессе система комитетов США заимствована из парламентской практики Великобритании. Первоначально комитеты составлялись из групп делегатов, получивших специальное поручение от законодательного органа. По мере развития американской национальной государственности комитеты стали превращаться во все более авторитетные органы, зачастую противопоставляющие себя большинству в той или другой палате Конгресса.
В начале XIX в. специальные комитеты, образуемые для изучения конкретных биллей и распускаемые после их рассмотрения, явно преобладали над комитетами постоянными. Так, в сенате до 1816 г. вообще не было постоянных комитетов, а в палате представителей в 1800 г. их было образовано всего 6, в то время как только в Конгрессе 3-го созыва (1793–1795 гг.) действовало до 350 специальных комитетов. Главным орудием обсуждения и принятия решений был в Конгрессе комитет всей палаты – орган, состоящий фактически из всех членов палаты, заседающий по правилам упрощенной процедуры.
Примечательной особенностью законодательного процесса является правило, согласно которому ни один законопроект или резолюция не включаются в повестку дня до тех пор, пока не будут рассмотрены и одобрены постоянным комитетом палаты. Когда же постоянный комитет одобряет рассмотренный им документ, представитель комитета выступает с соответствующим докладом в палате, и вопрос включается в повестку дня. Обе палаты Конгресса обладают равными правами в законодательном процессе, поскольку установлено, что для окончательного принятия всякий законопроект должен быть одобрен обеими палатами.
Полномочия Конгресса касались общих для федерации дел и были точно зафиксированы Конституцией. При этом в Конституции указано, что Конгресс может издавать все законы, которые необходимы и уместны для осуществления его полномочий. Решения Конгресса (билли и прочие акты) представляются президенту на подпись. Однако президент не обладает правом санкций, т. е. согласие президента не является необходимым условием для промульгации (оглашения) закона. Президент может лишь наложить на принятые Конгрессом законы и акты вето, которым он имеет право воспользоваться в течение 10 дней после принятия закона конгрессом. Конгресс, в свою очередь, может отвести вето президента, приняв повторно квалифицированным большинством (2/3 голосов в каждой из палат) отклоненный президентом закон. Тогда закон получает полную силу независимо от воли президента, а вето последнего считается преодоленным.
Формально, по конституции, президент не обладает правом законодательной инициативы, он может распустить Конгресс или отсрочить его созыв. Вместе с тем президента нельзя сместить даже в том случае, если большинство в Конгрессе выступает против его политики. Депутатами палат Конгресса не могут быть лица, занимающие посты в государственном аппарате (министры, так называемые государственные секретари и т. д.).
За Конгрессом признается право высказывать мнение по поводу международных переговоров и заключения соглашений. Президент, однако, весьма ревностно следит за тем, чтобы конгрессмены не выступали перед внешним миром в роли самостоятельных участников переговоров. Интересен в этом отношении инцидент, имевший место в 1876 г., когда по случаю столетия США правительства ряда стран прислали Конгрессу свои поздравления. Получив поздравления, Конгресс принял ответную резолюцию с выражением своей признательности, но президент У. Грант наложил на нее вето, руководствуясь формулой Т. Джефферсона: «Поскольку президент является единственным каналом связи между Соединенными Штатами и иностранными государствами, эти государства и их агенты могут узнавать лишь от него, в чем состоит воля нашего государства».
Конгресс наделен особого рода судебным полномочием (в порядке импичмента), которое позволяет ему привлекать к ответственности федеральных должностных лиц, включая президента республики и членов Верховного суда, за совершенные ими преступления, коими считаются государственная измена, взяточничество и другие тяжкие деяния и проступки. Обвинение при этом формулируется палатой представителей, а решение выносит сенат. Импичмент – это не обычное судебное разбирательство, а чрезвычайно специфическая политическая процедура. Ст. 1 конституции США (разд. 3) постановляет на сей счет следующее: «Сенату принадлежит исключительное право осуществления суда в порядке импичмента. Заседая с этой целью, сенаторы приносят присягу или дают аффирмацию. Если подсудимым является президент Соединенных Штатов, председательствует верховный судья. Ни одно лицо не может быть признано виновным без согласия двух третей присутствующих сенаторов». Далее говорится, что обвинительный приговор в случаях импичмента ограничивается отстранением от должности и лишением права занимать и исполнять какую-либо почетную, ответственную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов. Однако лицо, признанное виновным в порядке импичмента, должно быть после этого предано суду и наказанию в соответствии с законом.
Таким образом, импичмент (impeachment) – процедура привлечения к ответственности федеральных должностных лиц гражданской службы, включая президента и вице-президента, за измену, взяточничество и другие тяжкие преступления. На дела, возбужденные в порядке импичмента, президентское право помилования не распространяется. В истории США известны 12 случаев возбуждения дела в порядке импичмента – один раз против сенатора, один раз против министра, однажды – против президента и 9 раз – против федеральных судей. В 6 случаях сенат принимал оправдательное решение.
Имеется и еще один аспект следственной деятельности Конгресса. Последний фактически располагает и функциями расследования. Хотя Конституция США не дает Конгрессу прямых полномочий проводить расследования и в связи с этим обязывать свидетелей являться для дачи показаний, это право стало считаться в порядке прецедента прерогативой, присущей законодательному органу. Первым расследованием Конгресс занялся в 1792 г., когда палата представителей приступила к выяснению причин поражения, нанесенного американской армии индейцами в районе Великих озер. Слушанием этого дела Конгресс положил начало своей расследовательской деятельности, и с той поры вопрос о правомерности расследований, предпринимаемых Конгрессом, длительное время не поднимался. В официальном американском справочнике «Конгресс США» говорится: «Расследования, проводимые на основе Конституции, передающей Конгрессу всю полноту законодательной власти, служат ушами и глазами для обеих его палат. В процессе расследования собирается информация, нужная для определения будущей законодательной инициативы, проверяется эффективность уже действующих законов, выявляются квалификация и дееспособность членов Конгресса, и в необходимых случаях устанавливаются основания для привлечения к ответственности высших должностных лиц. Ведение расследований уже давно считается одной из важнейших функций законодательного органа страны».
Обозревая историческую государственно-правовую практику Конгресса, нельзя не отметить, что некоторые из конгрессменов в отдельных политических вопросах, таких, скажем, как расовая сегрегация, экономическое положение трудящихся, ряд внешнеполитических проблем, нередко занимали либеральную, не отвечающую правительственному курсу позицию, но, как известно, решающего влияния в Конгрессе не имели. С самого начала существования американский Конгресс и по социальному составу, и по содержанию своей деятельности полностью отвечал характеристике, данной В. И. Лениным фактическому участию народа в буржуазном парламенте, которое «загорожено от трудящихся масс тысячами загородок, и рабочие великолепно знают и чувствуют, видят и осязают, что буржуазный парламент чужое учреждение, орудие угнетения пролетариев буржуазией, учреждение враждебного класса, эксплуататорского меньшинства».
Исполнительная власть. Во главе исполнительной власти стоит президент, избираемый на 4 года в ходе двухстепенных выборов. Отдельные штаты избирают сначала выборщиков в количестве, равном общему числу депутатов и сенаторов, представленных в Конгрессе от данного штата. На втором этапе голосования выборщики избирают президента и вице-президента. В отличие от практики выборов в палату общий в Англии, где избиратели, голосуя за депутатов лейбористской или консервативной партии, фактически избирают и главу правительства – премьера, в Соединенных Штатах, где выборы в палату представителей и выборы президента проходят отдельно, глава правительства – президент – может быть представителем не той партии, которая располагает большинством в конгрессе.
До недавнего времени Конституция не предусматривала ограничений в переизбрании президентов па последующие сроки. Президент обладает всей полнотой исполнительной власти в сфере решения вопросов, общих для федерации в целом, т. е. его компетенция исключительно широка. В разделе, касающемся исполнительной власти, Конституция регламентирует лишь его полномочия. О других высших должностных лицах говорится только, что их назначает президент при согласии сената и что вице-президент является председателем сената.
Согласно Конституции, президентом республики может быть прирожденный («по рождению»), но не натурализованный американец, достигший 35 лет и проживший в стране не менее 14 лет. Термин «по рождению», надо заметить, пока еще не получил точного юридического определения ни в правовой форме, ни в доктринальной. По традиции, тщательно соблюдавшейся до избрания в 1960 г. на пост президента Дж. Кеннеди, место в Белом доме мог занимать лишь тот, чьи предки жили в Америке еще до провозглашения независимости. Установлено, что президент и вице-президент не могут быть жителями одного и того же штата. В течение первых 40 лет после принятия Конституции США отпрыски земельной аристократии Виргинии считали пост главы государства своей монополией. За это время они лишь на 8 лет уступили президентское кресло представителям Массачусетса. В 1828 г. А. Джексон, опираясь па фермеров Запада, вырвал президентский скипетр из рук «виргинской династии».
Выборы президента на первом этапе осуществляются путем всеобщего голосования, которое проводится каждый високосный год (т. е. один раз в четыре года) в ноябре, в первый вторник после первого понедельника. Процедура косвенных выборов президента, установленная Конституцией США, подверглась в ходе ее применения довольно значительным изменениям, существенная их часть, однако, не отражена в правовых установлениях.
В каждом штате выборщики избираются общим списком по так называемой мажоритарной системе относительного большинства. Партия, список которой собирает наибольшее число голосов, получает голоса всех выборщиков от данного штата. В свою очередь, каждый штат имеет право избрать столько выборщиков, сколько имеет своих представителей в обеих палатах Конгресса. Согласно принятой в 1961 г. XXIII-й поправке к Конституции дополнительно трех выборщиков избирает население федерального округа Колумбия (округ, на территории которого находится г. Вашингтон). Поскольку все 50 штатов имеют в Конгрессе 535 своих делегатов (435 в составе палаты представителей и 100 в сенате), то вместе с тремя указанными выборщиками общее число выборщиков президента составляет 538. При мажоритарной системе голосования может иметь место такая ситуация, что большая часть голосов избирателей просто пропадает. Ярким примером в данном случае может служить практика избрания состава палаты депутатов во Франции в период Третьей Республики.
В США также известны случаи, когда один из претендентов на пост президента получал больше голосов избирателей, чем другой, но общий исход выборов оказывался не в его пользу. Например, в 1824 г. А. Джонсон добился перевеса над Дж. Адамсом в 37 тыс. голосов, но не получил достаточного количества выборщиков и президентом не стал. В 1888 г. Г. Кливленд получил на 90 тыс. голосов больше, чем Б. Гаррисон, но несмотря на это президентом оказался последний, так как получил большинство голосов выборщиков.
Будучи доверенными лицами своей партии, выборщики фактически лишены какой-либо самостоятельности, хотя формально не связаны своей партийной принадлежностью. Ведь законодательные органы, губернаторы штатов, партийные боссы, определяя состав выборщиков, обязывают их голосовать за кандидата, наиболее приемлемого для воротил данного штата. При таком положении вопрос о президенте предрешен уже самим избранием выборщиков, перед выборами которых и происходит основная межпартийная борьба за пост президента. Как сказал о выборщиках один американский автор, «они откликаются на партийный зов, но не утруждают своих умов». В более ранний период американской истории, до образования двухпартийной системы, президентские выборщики были вправе голосовать за любого кандидата в президенты; кроме того, в некоторых штатах они избирались не непосредственно населением, а законодательными органами. Только в 30-х годах XIX столетия был введен единый порядок, согласно которому выборщики, обязанные голосовать за определенного кандидата в президенты, стали избираться во всех штатах непосредственно населением.
В соответствии с установленной процедурой выборщики собираются в понедельник после второй среды декабря в столицах своих штатов, где и производится избрание президента и вице-президента. Для избрания и того, и другого необходимо абсолютное большинство голосов, т.е. 270 голосов. Каждый выборщик подает один голос за кандидата в президенты и один за кандидата в вице-президенты. Результаты голосования отправляют специальной почтой в Вашингтон на имя председателя сената, т. е. вице-президента США. Подсчет голосов производится 6 января следующего за выборами года на совместном заседании сената и палаты представителей под председательством вице-президента. Если никто из кандидатов не получит абсолютного большинства голосов избирателей, а это возможно при участии в выборах более двух партий, президента должна избрать палата представителей. Если же таким способом президент до 4 марта избран не будет, его полномочия принимает на себя вице-президент, получивший большинство голосов выборщиков. Если коллегия выборщиков не отдает предпочтения ни одному из кандидатов, вопрос решается в палате представителей, члены которой выбирают президента из числа трех кандидатов, получивших большинство голосов выборщиков. При этом делегация каждого штата имеет один голос, поэтому для избрания президента необходимо большинство штатов. Например, в результате выборов 1800 г. Т. Джефферсон и А. Барр получили по 73 голоса выборщиков каждый. Только после 36 туров голосования в палате представителей президентом был избран Т. Джефферсон. На выборах 1824 г. голоса выборщиков распределились между четырьмя кандидатами таким образом, что ни один из них не получил абсолютного большинства и лишь после голосования в палате представителей президентом стал Дж. Адамс.
Церемония передачи власти новому президенту (инаугурация) происходит 20 января следующего за выборами года и носит торжественный характер. Проводится инаугурация в полдень перед зданием Капитолия, где вновь избранный президент принимает присягу и произносит свою первую речь. Присягу новому президенту диктует, как правило, председатель Верховного суда США. Конституция постановляет: «Перед вступлением в должность президент приносит следующую присягу или дает аффирмацию (письменное или устное обещание): Я торжественно клянусь, что буду честно выполнять обязанности президента Соединенных Штатов и буду по мере сил соблюдать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов» (ст. 2, разд. 1, п. 7).
Существенно влияние президента на законодательный процесс. Конституция постановляет, что президент имеет право налагать «вето» на любой законопроект в течение 10 дней с момента его получения. По истечении указанного срока, в случае отсутствия президентского запрета, закон автоматически считается вступившим в силу. Получив же билль с возражениями президента, Конгресс, как уже указывалось, имеет конституционную возможность преодолеть вето, для чего требуется одобрение законопроекта 2/3 голосов в обеих палатах, что в большинстве случаев практически является крайне затруднительным делом.
Президенты США активно используют еще и право «карманного вето». Суть этой процедуры состоит в том, что используются скрытые пружины внутреннего механизма Конгресса и неугодный законопроект задерживается в одной из его палат до последних дней сессии. После принятия он отсылается в Белый дом, но к этому времени до окончания сессии остается менее десяти дней. Это дает президенту возможность не решать судьбу законопроекта до следующей сессии Конгресса, т. е., как говорится, «спрятать его в карман». Впервые правом вето в политических целях воспользовался в 1832 г. президент А. Джексон, а за первые 40 лет действия Конституции США вето применялось президентами только 9 раз.
Широкими полномочиями располагает президент США в сфере внешнеполитической деятельности. Ему, согласно Конституции, предоставлено право, по совету и с согласия сената, заключать международные договоры с последующей ратификацией 2/3 голосов сенаторов. Президент при этом не только подписывает договоры с иностранными государствами, но фактически и сам ведет о них переговоры, используя для этого либо государственный департамент, либо своих личных представителей. По сложившейся практике значительная часть юридических актов межгосударственного характера заключается президентом не в форме договоров, а в форме исполнительных соглашений, для которых не требуется одобрение сената. Президент, наконец, наделен конституционным правом назначать послов, разного ранга дипломатических представителей и консулов, а также принимать соответствующих лиц иностранных государств.
Президент, далее, является главнокомандующим федеральными вооруженными силами, а также национальной гвардией штатов, когда последняя призывается им на действительную военную службу. Президенты США не раз использовали свои полномочия верховного главнокомандующего, мало считаясь с тем, что право объявления войны принадлежит по конституции Конгрессу. Практика сложилась так, что если Конгресс имеет право объявлять войну, то президент может ее просто начать. Дело в том, что по букве закона президенту предоставлено право действовать единолично, помимо Конгресса, в тех случаях, когда Соединенные Штаты оказываются «в состоянии войны» вследствие «вооруженного на них нападения». Такая оговорка создает широкие возможности обойти право Конгресса объявлять войну.
Президент США, как уже говорилось, может быть подвергнут суду импичмента, если он совершит измену, будет уличен во взяточничестве или другом преступлении. Инициатива возбуждения дела против президента и формулирование конкретного обвинения принадлежат палате представителей. Сенат рассматривает дело по существу, председательствует при этом председатель Верховного суда США. Для признания президента виновным и отстранения его на этом основании от должности необходимы 2/3 голосов присутствующих сенаторов.
Известное место в системе государственной власти США занимает вице-президент. Пост вице-президента – чисто американский элемент государственного аппарата и политической жизни. Согласно Конституции США вице-президент избирается выборщиками одновременно с президентом. Каждый претендент на роль президента баллотируется совместно (в одном списке) с кандидатом на пост вице-президента; избрание первого обычно определяет избрание второго. Только в случае, если ни один из кандидатов в вице-президенты не наберет на выборах абсолютного большинства голосов, как это случилось, например, в 1836 г., право избрания, согласно XI 1-й поправке к конституции, предоставляется сенату; при этом необходимо абсолютное большинство голосов сенаторов и кворум в 2/3 его состава.
Вице-президент является наиболее важным должностным лицом сената – его председателем. В этой роли он имеет, в частности, право голоса в случае, когда голоса сенаторов разделились поровну, право назначения членов специальных расследовательских комиссий и соответствующих комитетов, право подписания всех законопроектов, принятых сенатом, а также право определять, в какой из постоянных комитетов сената должен быть направлен тот или иной законопроект. Особый статус вице-президента определяется тем, что он первым наследует власть президента в случае, как сказано в ст. 2 Конституции, «удаления президента от должности или в случае его смерти, выхода в отставку…». Вице-президента как председателя сената, скорее всего, следует рассматривать в качестве ответственного представителя законодательной власти.
Вообще-то однозначно определить роль и значение вице-президента в системе высших органов власти и управлении США не так-то просто. В этой связи обращает на себя внимание, например, следующее. Если спикер палаты представителей всегда является представителем партии большинства с исключительно широкими полномочиями, председатель сената может представлять меньшинство в верхней палате, что существенно сужает возможности его руководства работой сената. Основная задача вице-президента, скорее, состоит в поддержании тесного контакта между конгрессом и правительством; что же касается его полномочий внутри сената, то они ограничены: вице-президент не имеет, например, права состоять ни в одном комитете верхней палаты, он фактически не принимает участия в дебатах.
Если рассматривать институт вице-президентства в историческом плане, то в XIX столетии его роль была малоэффективной. Так, после первого вице-президента Дж. Адаме а, избранного в 1789 г., в течение многих лет ни один вице-президент даже не присутствовал на заседаниях кабинета. Однако вице-президент– фигура ©овсе не декоративная, его деятельность далеко выходит за рамки Конгресса и способна оказывать влияние на внутреннюю и внешнюю государственную политику. Он не только и не просто второе лицо в государстве, но и политический деятель, готовящийся занять высший пост на последующих президентских выборах. Именно в этом следует искать ключ к определению подлинной роли вице-президента в функционировании государственного механизма власти. Человек, занимающий пост вице-президента, получает, можно сказать, немалый опыт: работая в Белом доме с президентом, он обретает «взгляд сверху», а функции председателя сената позволяют ему наладить связи с лидерами Конгресса, приобрести определенные позиции в Капитолии, изучить его механизм и т. д. Все это дает ему немалые преимущества на будущих президентских выборах. Обладая этими преимуществами, вице-президент имеет также большие шансы стать партийным лидером, опять же увеличивает его шансы в дальнейшей политической карьере.
В целом о федеральных должностных лицах в Конституции США говорится только, что их назначает президент с согласия сената. Указанное положение действует и поныне с той, однако, оговоркой, что требование получения согласия сената нередко игнорируется. Кроме того, утвердилась в порядке прецедента практика, согласно которой президент, будучи связан получением согласия сената при назначении высших должностных лиц (в том числе и министров), сохранял полную свободу действий при их смещении. Примерно около 1830 г. стало правилом, что в случае перехода президентской власти к представителю другой партии полностью заменяется весь состав федеральных должностных лиц, число которых уже в XIX в. стало весьма значительным.
В 1883 г. был принят закон Пэндлтона, запрещавший раздачу административных постов за политические услуги во время избирательных кампаний и вводивший при зачислении на должность чиновников конкурсные экзамены. Однако по своим последствиям этот закон оказался малоэффективным и не упразднил «систему добычи», с которой связаны коррупция и взяточничество.
Первый шаг в направлении регламентации организации центрального управления был сделан еще в 1789 г., когда было принято решение об учреждении так называемых департаментов, соответствовавших возникавшим в Европе министерствам. Следует отметить, что государственные чиновники, как руководители департаментов, не образуют нечто похожее на европейскую коллегию министров во главе с премьером. Во-первых, в Соединенных Штатах нет премьера, а заседания государственных секретарей проходят под председательством президента; во-вторых, совокупность государственных секретарей не образует правительства в качестве коллегиального органа, способного принимать ответственные решения. Правда, из числа государственных секретарей заметно по своему значению выделялся государственный секретарь, который являлся важным представителем исполнительной власти.
Департаментов первоначально было 3 – государственный департамент, департамент финансов и военный департамент. Одновременно был учрежден пост генерального атторнея. В конце XVIII в. в период президентства Дж. Адамса уже говорили о «большом государственном совете страны» или о «кабинете», когда дело касалось органа, который фактически осуществлял исполнительную власть. Число департаментов постепенно увеличивалось. В 1870 г. было образовано министерство юстиции, в 1888 г. – торговли, в 1889 г. – земледелия, в 1913 г. – труда; создается также министерство почт. Во главе департаментов, как отмечалось, стояли государственные чиновники; при этом руководитель департамента юстиции получил традиционное английское название генерального атторнея; а глава почтового департамента получил звание генерального почтмейстера.
Высшие должностные лица, назначаемые президентом, несут ответственность исключительно перед ним. Они не могут быть членами ни одной из палат Конгресса, что формально отвечает требованиям теории разделения властей.
Правительство представляется важнейшим инструментом реализации власти президента Соединенных Штатов. В качестве консультантов, официальных представителей и административных помощников главы правительства, министры, или государственные секретари, с самого начала признаются теми своего рода высокопоставленными советниками, которых Аристотель в свое время называл «многочисленными глазами и ушами, ногами и руками» античных царей.
Конституционная доктрина США исходит из того, что руководители и все должностные лица в высших органах правительственного механизма – это прежде всего и только лишь советники президента, призванные по мере надобности консультировать его. Отсюда и отсутствие коллегиальной ответственности любого из таких органов, что и положено в основу правового статуса кабинета министров. Консультативный характер кабинета определен самой Конституцией, которая постановила, что президент может требовать от руководителя каждого административного департамента письменного мнения по любому вопросу, относящемуся к его компетенции (ст. 2, разд. 2).
Установив, что главы департаментов консультируют президента лишь по его инициативе, Конституция тем самым изъяла начала самостоятельности из юридического статуса правительства. Члены правительства не являются конгрессменами, они работают под непосредственным руководством президента и перед Конгрессом ответственности не несут. В свою очередь, президент не обязан регулярно созывать правительство, равно как и не обязан следовать советам, исходящим от него.
Президент может поступать даже вопреки мнению большинства членов правительства, и поскольку оно не имеет конституционного статуса и подчинено непосредственно президенту, тот может по своему усмотрению распоряжаться не только всей его деятельностью, но и портфелями конкретных министров.
Конституционно президент свободен в выборе министров. На практике же ему приходится призадумываться о приемлемости кандидатов для правящих классов, особенно если речь идет о ключевых государственных постах. Внутренняя структура правительственного аппарата США включает в себя органы трех видов: 1) исполнительные департаменты, т. е. министерства отраслевого характера; 2) национальные, или «независимые» агентства, которые по своему значению находятся в ранге министерств, но не имеют официального статуса последних; 3) разнородные учреждения, именуемые «советами», «бюро», «администрациями» и т. д., официально создаваемые на определенный срок и для выполнения конкретных задач. Особое место в стране занимают публичные государственные корпорации, которые здесь не рассматриваются, поскольку в собственном смысле слова управленческих функций не осуществляют.
В общем и целом высшую центральную администрацию – правительство США – можно считать важнейшей составной частью механизма президентской власти.
Последние десятилетия XIX в. характеризуются возрастающей бюрократизацией государственного аппарата, что знаменовалось появлением профессиональной бюрократии, со временем превратившейся в органическую составную часть американской политической системы. Действуя вне зависимости от перемен в высших эшелонах государственной власти, профессиональная бюрократия держит в своих руках основные нити подлинной «государственной работы». И если в конце XIX в. Ф. Энгельс мог отметить отсутствие в США постоянной армии и бюрократии, то уже в начале XX в. В. И. Ленин констатировал, что вслед за европейскими империалистическими государствами заатлантическая республика скатилась вполне в «грязное, кровавое болото бюрократически-военных учреждений, все себе подчиняющих, все собой подавляющих».
Разбухание американского государственного аппарата привело к возникновению мощной армии несменяемых чиновников – бюрократии: если в 1871 г. было 53 тыс. государственных служащих, в 1881 – 107 тыс., то в 1891 г. их стало 166 тыс., а в 1901 г.– уже 256 тыс. человек.
Федеральная судебная власть. Она осуществляется специальной системой органов, во главе которой стоит Верховный суд Соединенных Штатов Америки, назначаемый президентом республики «по совету и с согласия сената» в количестве 9 пожизненных судей. Из 134 произведенных с 1789 г. президентских назначений в состав Верховного суда сенатом было отклонено около 30. Со времени принятия Конституции число членов суда неоднократно менялось: в 1789 г. их было 6; в 1801 – 5; в 1802 – 6; в 1837 – 9; в 1863 – 10; в 1866 – 7, а в 1869 г. – 9. Именно с 1869 г. начинается уже более чем столетний период, в течение которого число членов Верховного суда остается без изменений.
Кроме 9 судей в штат Верховного суда входит многочисленный вспомогательный персонал: клерк и его помощники, консультанты и маршал. Функции последнего определяются наблюдением за порядком в суде и исполнением решений суда. Официальный титул председателя Верховного суда – Главный судья Соединенных Штатов. Ежегодно Верховный суд начинает свою работу в первый понедельник октября и осуществляет ее непрерывно до начала лета (обычно до середины июня). Процедура работы Верховного суда очень сложна и ориентирована на исключительную медлительность в рассмотрении дел, что, впрочем, характерно и для других судебных инстанций.
Конституция Соединенных Штатов устанавливает, что судебная власть в стране «осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом. Как судьи Верховного суда, так и судьи низших судов сохраняют свои должности до тех пор, пока их поведение является безупречным» (ст. 3, разд. 1). Таким образом, Верховный суд является единственным федеральным судом, учреждение которого прямо предписано Конституцией.
Верховный суд как высший орган судебной системы осуществляет ряд весьма важных функций. В качестве суда первой инстанции он рассматривает лишь ограниченные категории дел, споры между двумя и более штатами, а также исковые дела, возбужденные против послов и официальных представителей иностранных государств, членов их семей, служебного персонала. В последнем случае подсудность факультативна. Как свидетельствует практика, в Верховном суде США по существу рассматривается около 200 дел в течение года, а в общей сложности в порядке апелляции поступает для разбирательства более 3 тыс. дел в год. Суть здесь в том, что отклонение жалоб («петиций») не требует особой процедуры; достаточно того основания, что судья считает пересмотр дела не имеющим «национального интереса». При отклонении петиции остается в силе решение федерального апелляционного суда. Основным содержанием работы Верховного суда является судебный надзор, который включает судебный надзор за деятельностью нижестоящих инстанций – проверку их решений, а также осуществляемые в связи с ней проверку конституционности законодательных актов Конгресса и легислатур штатов, контроль за законностью действий должностных лиц государственного аппарата.
Конституцию США и все поправки к ее тексту можно прочитать за двадцать – тридцать минут, заучить эти документы слово в слово, но в то же время не понять или не получить представления об их подлинном содержании. Это объясняется тем, что официальное конституционное право представляет собой в первую очередь толкование текста Конституции, даваемое Верховным судом Соединенных Штатов Америки. В процессе своей судебной деятельности Верховный суд осуществляет конституционный надзор, т. е. решает судьбу самого закона, определяя его соответствие Конституции на основе конкретного судебного дела. Контролируя таким образом деятельность Конгресса и законодательных органов штатов, Верховный суд США совершенно откровенно вторгается в сферу законодательной деятельности указанных учреждений.
В США существуют четыре вида законодательных актов: а) федеральная конституция; б) федеральный закон; в) конституция штата; г) законы штата. Законы низшей ступени (законы штата) – по содержанию не могут противоречить законам высшей ступени (федеральным нормативным актам), ибо в этом случае суд может признать соответствующую норму недействительной и незаконной. Конечно, Верховный суд США как инстанция, куда могут быть направлены материалы о соответствии закона федеральной конституции, играет в данном случае решающую роль. Практически любой суд США может высказаться по поводу конституционности закона, но только Верховный суд выносит по такого рода вопросам обязательные решения.
Небезынтересно, что сама функция конституционного надзора, составляющая наиболее важную сторону деятельности Верховного суда, является в известной мере результатом толкования Конституции самим же Верховным судом. С тех пор, как в 1803 г. Дж. Маршалл, бывший тогда председателем, обосновал теорию судебной ревизии законов, Верховный суд утвердил себя «стражем» Конституции, весьма произвольно, между прочим, с ней обращающимся. Один из профессоров американской политологии иронически замечает, что «пока господь не сотворил женщину из ребра первого человека, тот скучал в одиночестве. Так и труды творцов Конституции оставались незавершенными, пока Верховный суд не обнаружил, что он имеет власть изымать ребра из Конституции». Согласно ст. 25 закона «О судоустройстве» и установившейся в стране правовой доктрине, Верховный суд США имеет право толковать Конституцию и объявлять законы неконституционными только в процессе рассмотрения судебных дел, когда: а) Верховный суд выступает в качестве суда первой инстанции; б) Верховный суд выступает в качестве апелляционной инстанции; в) Верховный суд выступает в порядке права «сертиорари», т. е. истребования дела в порядке надзора для нового рассмотрения его по существу.
Призванный защищать капиталистический строй и руководствуясь чувством классового самосохранения, Верховный суд США в лице своих наиболее дальновидных представителей неоднократно выступал против открыто реакционных тенденций в осуществлении буржуазного правопорядка, представляющих собой отход от буржуазной законности. При этом члены Верховного суда отдавали себе отчет в том, что такой отход может привести к ослаблению или утрате судебного контроля, а в конечном счете – к еще большему усилению исполнительной власти, в то время как деятельность Верховного суда под формальным лозунгом защиты Конституции призвана хотя бы на словах поддерживать стабильность общественного убеждения в непререкаемости закона, т. е. способствовать охране и укреплению буржуазного правопорядка. Американский исследователь Д. Карлен подчеркивает, что в деятельности Верховного суда решающую роль играют не конституционные установления, прецеденты или традиции, а «соображения текущей политики». Иначе говоря, вся судебная деятельность Верховного суда США имеет глубоко политический характер.
Незавидной оказалась судьба «разделения властей» в США. Законодательная власть оказалась бессильной противостоять вторжению Верховного суда в сферу правотворчества. Что же касается исполнительной власти, то лишь однажды в XIX в. она отказалась признать за Верховным судом право официальной интерпретации законов (без содействия президента и правительства, понятно, решения суда не имели бы силы). Но этот единственный случай не стал прецедентом, а судебный конституционный надзор получил молчаливое признание и был положен в основу конституционализма США. «Конституция – это то, что скажут о ней судьи», – такова доктрина, которую провозгласил в 1941 г. председатель Верховного суда США Ч. Хьюз.
Важное место в государственной системе США занимает атторнейская (прокурорская) служба. К основным функциям генерального атторнея США, главы федеральной атторнейской системы относятся: представительство интересов страны в судебном процессе; консультирование правительства по вопросам права; обеспечение исполнения федерального законодательства. Генеральный атторней, являясь одновременно и министром юстиции США, осуществляет свою деятельность с помощью подчиненного ему аппарата, основными звеньями которого являются представители генерального атторнея на местах – атторнеи США и министерство юстиции. Будучи членом правительства, генеральный атторней оказывает существенное влияние не только на карательную политику, но и на внутриполитический курс администрации в целом.
Генеральные атторнеи имеются и в штатах. На них в целом возложены те же функции, о которых говорилось применительно к их федеральному руководителю. В некоторых штатах им подчиняются департаменты, задачи которых сходны с задачами министерства юстиции США, с той только разницей, что их компетенция не выходит за рамки применения законодательства штатов. Местные атторнеи (округов, районов, городов) состоят при органах местного самоуправления. Основная их задача – правовое консультирование органов местного самоуправления, например совета города; самостоятельное, с помощью подчиненных им следователей, полиции или других органов, раскрытие и расследование преступлений и осуществление функций обвинения по уголовным делам. В США действуют три формально не связанные между собой системы атторнейской службы – федеральная система, система штатов и местная система. В 1907 г. для координации деятельности атторнейской службы в общенациональном масштабе была создана Национальная ассоциация генеральных атторнеев, которая проводит, в частности, ежегодные конференции с целью обмена опытом и информацией по наиболее важным для них вопросам, представляющим взаимный интерес.
Атторней в США – весьма влиятельное должностное лицо, наделенное широкими полномочиями в уголовном судопроизводстве. От его усмотрения зависит решение вопроса о возбуждении и прекращении до суда уголовных дел, предании суду, об определении меры наказания и т. п. Более того, атторней активен не только в применении уголовно-правовых мер, на соответствующих уровнях с его участием разрабатываются многие законопроекты. Генеральный атторней США и генеральные атторнеи штатов имеют право издавать авторитетные разъяснения по конкретным вопросам применения законодательных актов теми или иными органами государственной власти. Оформляются эти акты в виде так называемых меморандумов (или мнений) генеральных атторнеев. Меморандумы нередко включаются в систематизированные своды законов.
Атторнейская служба США выполняет ряд функций, которые в других капиталистических странах возложены на государственные ведомства, организационно с прокуратурой не связанные. Поэтому в США атторнейская служба пользуется более широкими полномочиями в сфере карательной политики, чем, например, прокуратура в странах Западной Европы. Достаточно сказать, что в непосредственном подчинении генерального атторнея Соединенных Штатов находится Федеральное бюро расследований (возникло в 1907 г., занимается, помимо прочего, политическим сыском и контрразведкой), а также отделение внутренней безопасности министерства юстиции, в задачу которого входит преследование прогрессивных организаций. Именно потому, что атторнейская служба пользуется широкими полномочиями, позволяющими ей воздействовать на характер политического режима в стране, она играет важную роль в проведении политики правящих кругов США.
Подводя итог рассмотрению учрежденных Конституцией 1787 г. государственно-правовых институтов, важно еще раз подчеркнуть их своеобразие, отмеченное в советской юридической литературе: «Американские политические и государственные институты при их зарождении были отмечены печатью национальной оригинальности – специфики американских условий жизни. В основу американской государственности, американского правопорядка легли принципы европейского либерализма, однако в модифицированном виде и в сочетании со значительными элементами консерватизма». Исторически обусловлено, что в Соединенных Штатах установилась форма правления в виде президентской республики, а не иная форма правления буржуазного государства. Система американской Конституции, в особенности характер взаимоотношений между исполнительной и законодательной властями, в Европе подражания не нашли. Здесь буржуазные государства развивались в XIX в. сначала в направлении конституционной монархии, а затем парламентской республики. В то же время система президентской республики Соединенных Штатов стала образцом для большинства возникших в XIX в. государств Латшгокой Америки, однако особенно четко она отразилась на форме правления американских штатов. Как писал советский исследователь А. А. Мишин, «штаты – это маленькие президентские республики, которым полностью чужды какие бы то ни было проявления парламентских форм правления».
Происходившие в рассматриваемый период изменения в сфере государственной и правовой жизни Соединенных Штатов были в общем и целом обусловлены процессами социально-экономического развития страны, тенденциями сложившегося к тому времени соотношения политических сил. Эти же факторы определили и некоторые отраслевые и институционные трансформации государства и права. Следует учесть также, что это было время массового притока в США иммигрантов, притока, который особенно резко увеличился в 30–50-е годы XIX в., когда голод, поражение революций в ряде стран Европы, религиозные конфликты гнали огромные массы людей за океан. В эмиграцию оказались втянутыми не только беднейшие слои населения, по и мелкое фермерство, наиболее, казалось, устойчивый до того класс. Вот что писал в связи с этим К. Маркс: «Поразительное эмиграционное движение возникло среди английских мелких фермеров, особенно среди тех, кто арендует участки с тяжелой глинистой почвой. Плохие виды на урожай, недостаток капитала, необходимого для проведения на этих земельных участках значительных улучшений, которые дали бы им возможность платить прежнюю ренту, – все это не оставляет им иного выхода, кроме как отправиться за океан в поисках новой родины и новой земли». Одна за другой катились к США волны вынужденной иммиграции. Это, естественно, требовало соответствующего правового регулирования, ниже оно будет конкретно рассмотрело.
§ 4. Гражданская война 1861-1865 гг.
Основные изменения в общественном и государственном строе
Историческое развитие Соединенных Штатов после конституирования ее основных государственных и правовых институтов характеризовалось прежде всего расширением территории страны и соответственно ростом числа штатов. Так, к началу 20-х годов XIX в. в составе США насчитывалось уже не 13, а 22 штата. Территория увеличивалась за счет освоения и колонизации земельных пространств западнее Аллеганских тор по направлению к Тихоокеанскому побережью, сопровождавшихся истреблением коренного населения – индейцев, за счет захватнических войн, а также договорных соглашений с другими государствами. Имело место и разделение некоторых штатов.
Как указывалось, еще до XVIII в. северные и южные колонии (в дальнейшем – штаты) заметно различались по социально-экономической структуре. На Севере быстро развивался капитализм, на юге преобладало сельское хозяйство, основанное на крупной земельной собственности и эксплуатации труда рабов. По мере увеличения территории США и соответственно числа входящих в федерацию штатов антагонизм капиталистической и рабовладельческой систем, а вместе с этим и политических тенденций северных и южных штатов становился все более явным. К середине XIX в. противоречия между свободными и рабовладельческими штатами, между капиталистической и рабовладельческой системами достигли особой остроты. К. Маркс в работе «Гражданская война в Соединенных Штатах» отмечал, что «борьба между Югом и Севером есть… не что иное, как борьба двух социальных систем – системы рабства и системы свободного труда. Эта борьба вспыхнула потому, что обе системы не могут долее мирно существовать бок о бок на североамериканском континенте».
Институт рабства тормозил создание в США общенационального рынка. Дело в том, что южные штаты, предпочитая покупать английские и европейские товары, всячески противились принятию в США защитительных таможенных тарифов, что, несомненно, серьезно препятствовало дальнейшему развитию капитализма в стране. Указанные противоречия были также связаны с борьбой за контроль над обширными землями на западе и над федеральным правительством. Прием свободных штатов в состав федерации подрывал, в частности, позиции рабовладельцев в сенате. Поскольку же социально-политические силы в США того времени уже более или менее организовались в самостоятельные политические партии (республиканская партия выступала против рабства; демократическая – представляла интересы преимущественно плантаторов-рабовладельцев), постольку борьба этих сил уже оформилась в виде межпартийной борьбы.
Очередной конфликт между Севером и Югом вспыхнул в 1854 г., когда в Конгрессе обсуждался «Билль о Небраске», внесенный одним из лидеров демократической партии А. Дугласом. Огромную Небраску (часть Луизианы) автор билля предлагал разделить на две территории – Канзас и Небраска, причем вопрос о том, будет ли в них узаконено рабство, отдавался на усмотрение населения. В той же работе «Гражданская война в Соединенных Штатах» К. Маркс писал: «Этот билль, прошедший в обеих палатах конгресса, отменял Миссурийский компромисс, ставил рабство и свободу в равные условия… Так впервые в истории Соединенных Штатов были устранены всякие географические и юридические преграды для распространения рабства…». Принятие указанного билля привело к своего рода малой гражданской войне в Канзасе. Согласно Миссурийскому компромиссу 1820 г. Конгресс принял постановление о запрещении рабства на новых территориях севернее 36-й параллели. Так как обе новые территории (Канзас и Небраска) находились севернее 36-й параллели, Конгресс практически отменил Миссурийский компромисс.
В том же 1854 году на очередных выборах в палату представителей Конгресса республиканцы получили большинство, а в 1860 г. президентом страны стал один из лидеров республиканцев, весьма популярный среди широких кругов населения А. Линкольн. К этому времени в состав США уже входило 34 штата, из них рабовладельческих было 15 с населением 12,2 млн. человек, свободных – 19 (преимущественно северных) с населением 19,2 млн. человек. Потерпев поражение на президентских выборах, 11 южных рабовладельческих штатов (Виргиния, Северная Каролина, Южная Каролина, Джорджия, Миссисипи, Алабама, Луизиана, Флорида, Техас, Арканзас, Теннеси) во главе с Южной Каролиной объявили о своем выходе из состава США. Они провозгласили собственную конфедерацию и приняли конституцию. Эта конституция, в частности, постановляла, что институт рабства «признается и защищается Конгрессом; население конфедеративных штатов имеет право ввозить рабов». Так началась гражданская война между Севером и Югом, которая по своим движущим силам и целям явилась по существу буржуазно-демократической революцией.
Первоначально военные действия складывались для северян неудачно. Только с лета 1863 г., после перехода к революционным методам ведения войны, наступил коренной перелом в пользу северян. К. Маркс, подчеркивая роль народных масс в войне между Севером и Югом, указывал: «Дело в том, что Новая Англия и Северо-Запад, давшие армии основные людские резервы, решили принудить правительство к революционному ведению войны… Мы присутствовали пока лишь при первом акте гражданской войны – войны, которая велась по-конституционному. Второй акт – ведение войны по-революционному – еще впереди».
К числу наиболее важных революционных мер относились следующие: чистка армии, офицерского состава и государственного аппарата от предателей; закон о конфискации имущества мятежников, закон 1862 г. о земельных наделах (Гомстед акт); отмена рабства на территории мятежных штатов и призыв бывших рабов в армию. К. Маркс, подчеркивая значение прокламации об освобождении, писал о ней как о важнейшем документе американской истории со времени основания Союза, документе, разорвавшем старую американскую конституцию. В мятежных штатах из 9 млн. населения 4 млн. составляли рабы (они были объявлены свободными 1 января 1863 г.). Согласно Гомстед акту каждый гражданин США, внесший 10 долларов, мог получить на Западе земельный участок площадью не более 160 акров (65 га). Таким образом, сравнительно большие участки земли раздавались практически бесплатно всем желающим их обрабатывать. По истечении пятилетнего срока проживания на участке его владелец становился полным собственником земли. Гомстед акт сильно поднял боевой дух армии северян, состоящей в основном из фермеров и рабочих. Небезынтересно, что в армии северян сражались единомышленники К. Маркса: И. Вейдемейер и Ф. Зорге. В 1863 г. порты Нью-Йорка и Сан-Франциско посетили две русские эскадры, что можно рассматривать как дружественный акт России по отношению к правительству А. Линкольна.
За рабовладельцами Юга стояла не только американская, но и международная реакция. Однако план вооруженной интервенции европейских держав оказался неосуществленным. К заговору отказалась присоединиться Россия, а британскому правительству помешали отправить за океан войска массовые демонстрации рабочих. В ноябре 1864 г. К. Маркс от имени Международного товарищества рабочих писал А. Линкольну: «…судьбы трудящихся, их надежды на будущее и даже их прошлые завоевания поставлены на карту в этой грандиозной войне по ту сторону Атлантического океана… Предвестие грядущей эпохи они усматривают в том, что на Авраама Линкольна, честного сына рабочего класса, пал жребий провести свою страну сквозь беспримерные бои за освобождение порабощенной расы и преобразование общественного строя».
Революционный подъем народа и переход к ведению войны по-революционному создали условия для коренного перелома в ходе военных действий в пользу законного правительства Линкольна. Летом 1863 г. войскам мятежников были нанесены сокрушительные удары, а в 1864 г. войска Севера под общим командованием генерала Гранта приступили к окончательному разгрому армии конфедерации.
В ноябре 1864 г. А. Линкольн был вторично избран на пост президента. Между тем гражданская война подходила к концу– 9 апреля 1865 г. армия южан полностью капитулировала. Незадолго до окончания войны в феврале 1865 г. была принята ХIII-я поправка к Конституции, которая упраздняла рабство на территории всей страны. Однако негры, хотя им и обещали «участок земли и мула», были освобождены от рабства без всяких средств к существованию.
Говоря о революционных традициях американского народа, В. И. Ленин подчеркивал всемирно-историческое значение борьбы американского народа против рабства. Рассматривая исторические итоги гражданской войны в США, В. И. Ленин так писал о политике А. Линкольна: «В 1870 году Америка в некоторых отношениях, если взять только „разрушение” некоторых отраслей промышленности и народного хозяйства, стояла позади 1860 года. Но каким бы педантом, каким идиотом был бы человек, который на таком основании стал бы отрицать величайшее, всемирно-историческое, прогрессивное и революционное значение гражданской войны 1863–1865 годов в Америке!.. свержение рабства негров, свержение власти рабовладельцев стоило того, чтобы вся страна прошла через долгие годы гражданской войны, бездны разорения, разрушений, террора, связанных со всякой войной». Война между Севером и Югом была по тем временам исключительно кровопролитной.
«Вместо славы я нашел только пепел и кровь», – сказал однажды президент А. Линкольн, не подозревая, что предрекает свою судьбу. Убийца, застреливший его в зрительном зале вашингтонского театра спустя пять дней после капитуляции рабовладельцев, крикнул: «Юг отомщен!». Это случилось 14 апреля 1865 г.
Значение А. Линкольна как видного государственного деятеля неоспоримо в том, что он был демократом, гуманистом и, что не менее важно, политическим реалистом. С последней его чертой и связана способность быть дальновидным: когда жизнь того потребовала, Линкольн пошел по революционному пути. Его политика отвечала не только интересам американской буржуазии, но и общенациональным интересам. Короче говоря, когда А. Линкольн находился у власти, он сделал для своей страны, пожалуй, все, что мог. Вторая американская революция была осуществлена, наступление отжившего класса отбито, целостность государства сохранена.
А. Линкольн понимал, что, когда история движется вперед, преступно и бесцельно идти против нее или хотя бы стоять на месте. К. Маркс писал об А. Линкольне после его смерти: «… это был человек, которого не смогли сломить невзгоды и опьянить успехи, который непреклонно стремился к своей великой цели, никогда не компрометировал ее слепой поспешностью, спокойно соразмерял свои поступки, никогда не возвращался вспять, не увлекался волной народного сочувствия, не падал духом при замедлении народного пульса, смягчал суровость действий теплотой доброго сердца, освещал улыбкой юмора омраченные страстью события, исполнял настолько скромно и просто свою титаническую работу, насколько пышно, высокопарно и торжественно совершают свои ничтожные дела правители божьей милостью, – словом, он был одним из тех редких людей, которые, достигнув величия, сохраняют свои положительные качества. И скромность этого недюжинного и хорошего человека была такова, что мир увидел в нем героя лишь после того, как он пал мучеником».
После убийства А. Линкольна президентом стал Э. Джонсон, который покровительствовал бывшим мятежникам, в частности, он провел для них широкую амнистию. Плантаторы пытались свести к минимуму результаты своего поражения. Так, получив в бывших мятежных штатах преобладание в органах власти, избранных в первый послевоенный год, плантаторы ввели на Юге в 1865–1866 гг. «черные кодексы», создавшие для негритянского населения полурабский режим (суровые наказания за бродяжничество, запрещение владеть землей или арендовать ее). Казалось, что в южных штатах восстанавливаются прежние порядки. Возмущение негров, а также широких масс фермеров, ремесленников и рабочих было столь велико, что этой политике в декабре 1865 г. по инициативе радикальных республиканцев был положен конец. Представители мятежных штатов были удалены из Конгресса, а в середине 1866 г. была принята XIV-я поправка к Конституции, которая формально предоставляла черному населению право голоса, запрещала широкому кругу участников мятежа занимать государственные должности и объявляла недействительными военные долги южной конфедерации. В 1867 г. в южные штаты были вновь введены федеральные войска, командование которых стало осуществлять контроль над гражданской администрацией.38 Все эти мероприятия получили название «Реконструкции юга». «Реконструкция» продолжалась до 1877 г., когда с территории южных штатов были выведены войска и южане получили доступ к федеральным должностям. Следует отметить, что в период «Реконструкции» буржуазия была все же вынуждена пойти на ряд уступок бывшим рабовладельцам, в частности, дала им возможность почти по-прежнему притеснять негритянское население.
В целом гражданская война между Севером и Югом явилась, как указывалось выше, буржуазно-демократической революцией: она решила в буржуазном духе основные вопросы социально-экономического развития страны, важнейшим из которых была отмена рабства. Активнейшую роль в этом сыграли трудовые классы американского общества, переход к революционным методам ведения войны. Буржуазия утвердила свое господство в национальном масштабе; были упразднены все препятствия на пути дальнейшего развития капитализма в стране. Принятие Гомстед акта окончательно определило развитие капитализма в сельском хозяйстве США по так называемому «американскому пути», при котором главное место в хозяйстве занимает не плантатор, не помещик-латифундист, а фермер.
Однако буржуазно-демократическая революция в США оказалась незавершенной. XIV-я поправка к Конституции предоставила всем категориям населения страны (за исключением индейцев) права граждан США, но южные штаты с помощью Верховного суда США так истолковали эту поправку, что лишили негров политических прав. Тогда Конгресс в 1869 г. принял XV-ю поправку к Конституции, вводившую в стране для граждан США всеобщее мужское избирательное право, независимо от цвета кожи, расы и прежнего рабского состояния. В ответ на XIII, XIV, XV-ю поправки в южных штатах стали создаваться различные расистские террористические организации, среди которых особое место занял Ку-клукс-клан. Это оставляло простор для деятельности реакционных сил, вносило разобщенность в рабочее движение, отравляло расистским ядом быт и политический режим южных штатов.
Вся история американского негритянского населения, начиная с 1619 г., когда на территорию будущих Соединенных Штатов были доставлены первые партии черных невольников из Африки, – это история их борьбы против рабства, против социального угнетения, расовой дискриминации и политического неравенства. «Долгая и героическая борьба негритянского народа против угнетения, – писал У. Фостер, – величайшая эпопея в истории нашей страны. В этой борьбе, которая велась в невероятно трудных условиях, негритянский народ показал высокие образцы героизма».
Подводя итоги рассмотрению гражданской войны в США, необходимо еще раз подчеркнуть, что после перехода к революционным методам ее ведения эта война приняла характер буржуазно-демократической революции. Буржуазия утвердила свое политическое господство в масштабе всей страны. Но революция осталась незавершенной: победа демократических сил в гражданской войне оказалась далеко не полной, большинство бывших рабовладельцев сохранило в своих руках крупные земельные владения, их террор фактически лишил негров на Юге формально предоставленных им гражданских прав, индейцы остались бесправными, «цветное» население подвергалось унизительной расовой дискриминации. Таким оказался общественный строй Соединенных Штатов после гражданской войны.
Что касается государственного строя страны, то после гражданской войны несколько изменилось государственное устройство США, в результате чего упрочилась федерация. Конституционная практика твердо встала на позиции безоговорочной отмены права «сецессии» (право свободного выхода штата из состава федерации) и категорического запрещения «нуллификации», т. е. отказа отдельных штатов признать законы, принятые федеральным Конгрессом.
Спецификой государственного бюрократического аппарата США были его неразвитость и относительная слабость. На это неоднократно указывали классики марксизма-ленинизма. В стране не было сильного карательного аппарата, постоянной армии, чиновники и значительная часть должностных лиц периодически сменялись, в том числе и те, кто выполнял полицейские функции (шерифы). В данных условиях связующим элементом государственного механизма в значительной мере был аппарат политических партий: поскольку государственные службы не строили свою деятельность на законодательной основе, партийный аппарат вырабатывал скрытую систему контроля и свою собственную бюрократию, способствуя необходимой стабильности государственного управления. Сходство политических платформ обеих партий гарантировало сохранение этих принципов при смене правительств.
§ 5. Оформление двухпартийной системы
Как уже упоминалось, исторически в стране сложилась двухпартийная система, т. е. политическое господство двух крупных буржуазных партий – республиканской и демократической. На первых порах партии довольно четко разграничивали свои интересы, хотя уже в начале 50-х годов прошлого столетия К. Маркс отмечал, что в Америке «сегодня общественные противоречия гораздо менее развиты, чем в Европе». Основные функции обеих главных буржуазных партий – поставлять правящие кадры, удерживать монополию власти в руках буржуазии, вести идеологическую обработку масс, внедряя буржуазные воззрения и идеологию. Уже в конце XVIII в. выделились две основные группировки: федералистов, стремившихся к созданию сильного союза штатов, т. е. к унитаризации государства (позднее демократическая партия), и республиканцев, требовавших большей демократизации политической жизни и сохранения широкой автономии штатов (антифедералистов).
Заслугой так называемых республиканцев было осуществление ряда прогрессивных реформ, которые преимущественно связаны с деятельностью президента Т. Джефферсоиа. Однако во второй половике XIX в. демократическая партия, имевшая в качестве основной социальной базы южные штаты, превратилась в партию, боровшуюся за сохранение рабства. Республиканская же партия возглавила борьбу Севера против Юга. В настоящее время, используя свое историческое прошлое, республиканская партия называет себя «партией Линкольна». Таким образом, когда-то две главных буржуазных партии представляли в США действительно враждующие политические организации, разделенные серьезными противоречиями. «Партия прежних рабовладельцев, – писал В. И. Ленин, – это – так называемая „демократическая партия”. Партия капиталистов, стоявшая за освобождение негров, развилась в „республиканскую партию”».
Когда рабовладельческий Юг был побежден, капитализм начал быстро распространяться на его территории. В результате основа коренных противоречий между республиканцами и демократами оказалась растворенной. «После освобождения негров, – как указывал В. И. Ленин, – разница между той и другой партией становилась все меньше». Классовая, политическая и идеологическая идентичность двух партий находит отражение, в частности, в том, что персональный состав их руководящих групп тесно переплетается.
Надо сказать, что слово партия в привычном его понимании может быть применимо к республиканцам и демократам лишь с некоторой условностью. Прежде всего в этих партиях нет постоянных членов, а всякий, кто голосовал на выборах за кандидатов той или иной из них, может считать себя к ней принадлежащим. Ни республиканцы, ни демократы не имеют постоянных уставов и программ. Их периодически заменяют предвыборные «платформы». Влияние политически пестрого и многослойного окружения, а также неоднородный классовый состав, естественно, приводили к фракционности, а порой и к эпизодическому неоформленному расколу обеих «великих партий». Внутрипартийная борьба проявляется главным образом в работе федерального Конгресса и законодательных органов штатов.
Американская двухпартийная система отличается от двухпартийных систем европейских буржуазных государств, в которых победившая на выборах партия, получив, соответственно, большинство в парламенте, формирует правительство. В Соединенных Штатах большинство в палатах Конгресса может принадлежать одной партии, а президент и назначенные им министры – другой. Такая практика известна под названием «разделенное правление». «Разделенное правление» оказывается возможным потому, что в широком смысле содержание межпартийной борьбы не является результатом серьезных разногласий в основных вопросах внутренней и внешней политической жизни страны и не может затрагивать коренные интересы правящих классов. В. И. Ленин писал о смысле борьбы основных буржуазных партий США: «Никакого серьезного значения для массы народа эта борьба не имела. Народ обманывали, отвлекали от его насущных интересов посредством эффектных и бессодержательных дуэлей двух буржуазных партий».
Господство двухпартийной системы – национальная политическая традиция Соединенных Штатов. С помощью этой системы правящий класс сумел прекрасно отладить механизм выборов в органы государственной власти. Данный механизм отлажен таким образом, что обеспечивает господство правящего класса независимо от того, какая из двух партий находится у власти, направляет общественное мнение страны в русло двухпартийных интересов, предотвращая тем самым создание массовой третьей партии.
Организационная структура основных партий США формировалась в ходе острейшей внутриполитической борьбы, развернувшейся в американском обществе в конце XVIII – начале XIX столетий. Первоначально, в период становления, двухпартийная система не играла существенной роли в политической организации общества. Но под воздействием усложняющейся политической борьбы в ней появлялись новые элементы, помогавшие партиям приспосабливаться к требованиям дня, объединять усилия сторонников той или иной партии в масштабах страны. Однако выработка структуры, способной консолидировать деятельность партийных организаций отдельных штатов, не нарушая в то же время их автономности, наталкивалась на серьезное препятствие: в первые полвека своего существования двухпартийная система не знала каких-либо центральных партийных органов, действовавших на постоянной основе. Вопрос о них поставила необходимость больше координировать деятельность партий в период между выборами и особенно в годы выборов. Ею и было продиктовано решение, принятое на съезде демократов в 1848 г., о создании в структуре партии нового органа – Национального комитета.
В 1856 г. примеру демократов последовали республиканцы. Небезынтересно, что функции и структура национальных комитетов постоянно менялись. Этот орган никогда не имел жесткой организационной формы, поскольку всегда был подчинен конъюнктурным целям борьбы за власть. К основным задачам комитетов относятся: подготовка и проведение съездов, руководство предвыборными камланиями и укрепление финансовой базы партии, патронаж, координация деятельности партийных организаций штатов, изучение общественного мнения, поиски наиболее выгодных для партии политических вопросов для постановки их на выборах. Ведущую роль в Национальном комитете играет исполком, в который помимо его главы – председателя – входят вице-председатель, секретарь, казначей и руководители отделов. Исполком осуществляет всю организационную подготовку очередного национального съезда. Члены Национального комитета в отличие от деятелей, входящих в другие органы партии, в гораздо большей степени связаны партийной дисциплиной: вне зависимости от своих интересов и убеждений они обязаны поддерживать в ходе предвыборной кампании кандидатуру, одобренную съездом.
Предвыборные кампании связаны с ожесточенными дискуссиями и определенной политической борьбой, так как <в распоряжение победившей на выборах партии поступает федеральный государственный аппарат. Однако опоры затрагивают лишь второстепенные вопросы, поскольку существенных различий в программах демократической и республиканской. партий нет, и подлинные противоречия, волнующие американский народ, на ходе дискуссий не отражаются. Например, в конце XIX – начале XX в. предвыборная борьба за пост президента шла вокруг таких вопросов, как снижение таможенных пошлин и совершенствование системы денежного обращения.
Несомненно, что эти крупные американские политические партии заметно повлияли на развитие государственного механизма США, но вся их деятельность юридически не формализована и осуществляется практически вне сферы правового регулирования. Вместе с тем, каким бы ни был уровень правового регулирования двухпартийной системы в Соединенных Штатах (это следует подчеркнуть), они всегда играют ведущую роль в политическом механизме республики, в формировании и функционировании всех его институтов. Правящие круги США умело используют двухпартийную систему для укрепления своего господства. Играя роль оппозиции, одна из партий становится как бы центром концентрации недовольных и тем самым создает значительные трудности в образовании и укреплении подлинно народной партии. В конце XIX в. под контролем крупного капитала в США окончательно складываются так называемые партийные машины, основной целью которых является обеспечение победы своей партии на выборах.
Обе «старые партии» (демократическая к республиканская, которую называют также «Великой старой партией») довольно регулярно чередовались у власти, правда, с некоторым перевесом до конца первой мировой войны в пользу республиканцев (7 президентов-республиканцев против 4 демократов). Следует отметить политическое преобладание в последней трети XIX в. республиканской партии, олицетворявшей могущество промышленных и финансовых магнатов и умело использовавшей моральный авторитет этой партии, приобретенный в период гражданской войны 1861–1865 гг. Так, в последние три десятилетия XIX в. представители демократической партии лишь дважды занимали президентский пост (Г. Кливленд в 1885–1889 гг. и 1893–1897 гг.). Но независимо оттого, демократическая или республиканская партия господствует в Белом доме и Капитолии, обе они осуществляют интересы крупного монополистического капитала и при победе на президентских выборах прибирают к рукам федеральную исполнительную власть по так называемому правилу «добычи». Это правило, закрепленное практикой, заключается в том, что пришедшая к власти партия замещает своими сторонниками все посты в государственном аппарате. Совершенно очевидно, что данная практика способствует расцвету коррупции и взяточничества.
Политическая борьба находит свое выражение и в конфликтах по поводу правового статуса партий. Суть указанных конфликтов сводится к законодательному признанию или непризнанию партий. Вплоть до конца XIX в. партии рассматривались как частные организации. Они были просто неизвестны закону. С 1880 по 1920 г. большинство штатов ввело для них регулирующее законодательство и признало за партийными организациями штатов публичный характер. Но отсутствие федерального регулирования означает, что национальные партийные организации являются как бы частными организациями и как таковые могут сами, по своему усмотрению вводить любые правила внутрипартийной деятельности. Поскольку национальные партийные организации состоят из организаций штатов, то здесь неизбежно возникают противоречия между регулирующим законодательством штатов и внутренними партийными правилами в масштабах федерации.
Позднее лидеры национальных партийных организаций стали открыто разделять позицию, согласно которой национальная партийная организация как частное образование вправе управлять своими делами, не взирая на законодательство штатов. В итоге, в связи с потоком судебных исков, оспаривающих эту позицию, перед федеральными судами время от времени вставала проблема конституционного характера – может ли суд при отсутствии федерального законодательства по данному вопросу рассматривать национальные организации в качестве публичных. Анализ ряда судебных решений XIX–XX вв. показывает, что федеральные суды встали на позицию признания публичными только организаций в штатах.
Нельзя не вспомнить, что еще до оформления в США системы политических партий в стране возникло явление, известное под названием «лоббизм» («lobby» – буквально «коридор», «кулисы», «кулуары»). Известно, что термин «лобби» вошел в политическую жизнь Соединенных Штатов в начале XIX в. в форме «лобби-агент». Как об этом пишут в американских источниках, он применялся в 20–30-х годах прошлого столетия для обозначения тех завсегдатаев, которые заполняли правительственные учреждения в г. Олбани в поисках неофициальных встреч с должностными лицами штата Нью-Йорк. Лобби-агенты активно добивались от представителей власти штата выгодных для себя решений. Со временем слово трансформировалось в «лоббист» и, перекочевав в Вашингтон, прочно утвердилось в столичных коридорах власти. Один из советских ученых, анализируя классовое существо этого явления, пишет: «Классовый характер лоббизма определяется тем, что лоббизм – это прежде всего и главным образом специфическая форма политического воздействия монополистического капитала на органы государственной власти с целью законодательного обеспечения своих классовых интересов. Это основа. Но, коль скоро по перечню участвующих в нем субъектов и целей лоббизм не является исключительной прерогативой только большого бизнеса, следует сделать вывод, что перед нами своеобразный институт буржуазной демократии, классовая сущность которого в силу характера этой демократии не всегда проявляется прямо. Однако она не исчезает даже тогда, когда лоббизмом занимаются левые и прогрессивные группы. Посредством лоббизма они могут добиться определенных результатов, и уже поэтому его нужно использовать. Но лоббизм как форма борьбы неизбежно строго вписан в рамки буржуазного политического механизма со всеми вытекающими отсюда последствиями. Каковы бы ни были результаты, достигнутые левыми и прогрессивными группами с помощью лоббизма, они не подрывают господства монополистического капитала, и в этом, коротко говоря, состоит его скрытая классовая сущность».
Вряд ли можно согласиться с утверждением, что лоббизм следует считать своеобразным институтом буржуазной демократии. Содействовать или препятствовать продвижению определенного законопроекта – основное назначение лоббиста, венчающее его деятельность.
С первых же дней лоббизмом исключительно активно стал заниматься большой бизнес. И в количественном, и в качественном отношении лоббизм устойчиво занял в нем господствующее положение. Ведущие предпринимательские союзы и корпорации создали мощную систему давления на все органы государственной власти. В борьбе за место под солнцем и в меру своих сил и возможностей включился в лоббизм средний и мелкий бизнес, а также фермерские и профсоюзные ассоциации, но это обстоятельство не может влиять на сущность лоббизма, как на организацию, эффективно действующую исключительно в интересах монополистического капитала.
Воздействие долларом – самое действенное средство политического давления в руках лоббистов и их организаций. В истории американской политической жизни найдется множество примеров прямого подкупа представителей власти буквально во всех звеньях государственного механизма. Финансирование избирательных кампаний, взятки, подарки, развлечения, угощения – вот средства, к которым прибегает лоббизм и которые давно снискали ему сомнительную славу в Соединенных Штатах и особенно за рубежом. В заключение нужно подчеркнуть, что лоббизм – органический атрибут американского двухпартийного, а по существу государственного механизма.
§ 6. Перерастание капитализма США в монополистическую стадию
Исторически великими оказались перемены, внесенные в жизнь стран и народов XX столетием, веком исторических потрясений. Глубокие изменения произошли и в Соединенных Штатах Америки. Они шагнули в XX век как крупнейшая промышленная держава. После гражданской войны 1861 –1865 гг. в стране происходит бурный рост промышленного производства, в результате которого она становится к концу XIX в. самой передовой, высокоразвитой индустриально-аграрной страной в мире. Рост производства сопровождается стремительной концентрацией и централизацией производства и капитала. Среди первых монополистических объединений, появившихся в конце XIX в. преимущественно в виде треста, следует назвать такие, как «железнодорожная империя» Вандербильдта, нефтяная компания Рокфеллера «Стандарт ойл», медный, свинцовый, сахарный, табачный и другие тресты. При этом возникновение крупных промышленных объединений переплеталось с централизацией банковского капитала. Крупнейшие банки не только финансировали крупные промышленные объединения, но и участвовали в них на правах всесильных акционеров. Именно Морган в 1901 г. основал грандиозный трест «Стальная корпорация Соединенных Штатов».
Развитие крупных монополий и слияние их с банками привели к обострению всех противоречий капитализма, и вскоре США стали страной самых крайних социальных контрастов. В 1915 г. верхушка крупнейших монополистов, составлявших 1% населения страны, владела 59% национальных богатств,, в то время как на долю рабочего класса, фермеров и городской мелкой буржуазии, т. е. на долю 87% населения, приходилось лишь 10% национального богатства. В. И. Ленин в «Письме к американским рабочим» писал, что США заняли первое место по высоте развития производительных сил человеческого труда и вместе с тем явились «одной из первых стран но глубине пропасти между горсткой обнаглевших, захлебывающихся в грязи и в роскоши миллиардеров, с одной стороны, и миллионами трудящихся, вечно живущих на границе нищеты, с другой».
Превращение США на рубеже XIX–XX вв. в одну из главных индустриальных держав мира было обусловлено и большими ресурсами природных богатств, и эксплуатацией сырьевых запасов Латинской Америки, и высокой степенью развития промышленности и техники, и быстрым ростом населения, и массовой иммиграцией из Европы. Примечательно, что американская экономика рано выявила тенденцию к концентрации производства и капитала, а созданные здесь огромные промышленные объединения в течение короткого времени подчинили себе большую часть производства. В результате действия этих факторов капитализм США перерос в стадию империализма. Как писал В. И. Ленин, «XX век – вот поворотный пункт от старого к новому капитализму, от господства капитала вообще к господству финансового капитала».
Исторически, как уже указывалось, американское общество в конце XVIII в. по своей социальной структуре отличалось от феодально-европейского общества. Не будучи феодальным, оно не было отягощено, следовательно, сословными феодальными барьерами, но и в нем имели место серьезные антагонистические противоречия. Быстрое развитие капитализма, перерастание его в монополистическую стадию, привело к выделению кучки привилегированных магнатов промышленного и банковского капитала и к росту эксплуатации рабочих масс, что, естественно, еще больше обострило противоречие между трудом и капиталом.
Кому не известен «Город желтого дьявола» А. М. Горького, где мы читаем об американцах начала XX в.: «В печальном самомнении они считают себя хозяевами своей судьбы – в глазах у них, порою, светится сознание своей независимости, но, видимо, им непонятно, что это только независимость топора в руке плотника, молотка в руке кузнеца, кирпича в руках невидимого каменщика, который, хитро усмехаясь, строит для всех одну огромную, но тесную тюрьму. Есть много энергичных лиц, но на каждом лице видишь прежде всего зубы. Свободы внутренней, свободы духа – не светится в глазах людей. И эта энергия без свободы напоминает холодный блеск ножа, который еще не успели иступить. Это – свобода слепых орудий в руках Желтого Дьявола – Золота».
Первая всеобщая забастовка рабочих, состоявшаяся 1 мая 1886 г., прошла под лозунгом сокращения продолжительности рабочего дня до 8 часов. Известно, что именно этот день, когда рабочие Чикаго понесли немало жертв в схватке с полицией, был провозглашен II Интернационалом праздником трудящихся, днем международной солидарности рабочих всех стран. Одновременно с ростом забастовочного движения шло формирование массовых рабочих организаций, первой из которых стал «Орден рыцарей труда», возникший в 1869 г. Это была, по оценке Ф. Энгельса, «первая национальная организация, созданная американским рабочим классом в целом». В 1881 г. в США была образована общенациональная профсоюзная организация «Американская федерация труда», которая на первых порах отражала, боевой дух рабочих, а затем стала все более превращаться в консервативную профсоюзную касту высококвалифицированных, высокооплачиваемых рабочих, в организацию так называемой рабочей аристократии. В 1876 г. на базе американских секций I Интернационала была образована Социалистическая рабочая партия, которая немало сделала для пропаганды социализма. Однако партию раздирала фракционная борьба и она не сумела сблизиться с широкими массами рабочих. Это дало В. И. Ленину основание отмечать: «В англо-американском социализме Маркс и Энгельс всего резче критикуют его оторванность от рабочего движения». В 1901 г. была образована новая социалистическая партия, которая, однако, продолжала старую сектантскую политику.
В 1905 г. возник боевой союз «Индустриальные рабочие мира» (ИРМ), который был призван вовлечь в профсоюзные ряды неквалифицированных рабочих и поднять в целом уровень революционной идеологической работы. В уставе ИРМ говорилось: «Рабочий класс и класс предпринимателей не имеют между собой ничего общего. Мира не может быть до тех пор, пока миллионы трудящихся терпят голод и нужду, а немногие лица, составляющие класс предпринимателей, пользуются всеми благами жизни. Между этими двумя классами борьба должна продолжаться до тех пор, пока рабочие не объединятся как в политической, так и в индустриальной области и не захватят в свои руки все, что они производят своим трудом, при помощи экономической организации рабочего класса, не примыкающей ни к одной из политических партий». Слабым место ИРМ явилось распространение среди части ее членов анархо-синдикалистских взглядов. Несколько позднее, после победы Октябрьской революции в России, лучшие представители ИРМ перешли в ряды Коммунистической партии США, объединившей передовые элементы рабочего класса. Образование Коммунистической партии положило начало новому этапу в рабочем движении США.
§ 7. Общее и особенное в буржуазном праве США
Возникновение и формирование права США осуществлялось по классическим канонам возникновения и развития буржуазного государства и права. В соответствии с этими канонами приходившая к власти буржуазия, по меткому выражению Ф. Энгельса, без решительной ломки преобразовывала «государственные порядки сообразно своим интересам». Среди основных методов и приемов такого преобразования необходимо назвать ничем не прикрытый отказ от ряда прогрессивных идей периода революционного подъема и тонкое, тщательно маскируемое их выхолащивание, вуалируемое демагогической риторикой об «исторической преемственности», и сохранение основных правовых институтов, бывших на вооружении у «свергнутых» эксплуататоров.
На правовую систему США существенный отпечаток наложило то, что она возникла и сформировалась в условиях американского федерализма, который формально исходит из провозглашения довольно широкой компетенции штатов по правовому регулированию различных сфер общественных отношений. Федеральные власти полномочны регламентировать лишь те вопросы, которые отнесены к их исключительному ведению. Позднее, особенно в период империализма, данное конституционное разграничение компетенции стало одной из многих юридических фикций, которыми столь богата американская правовая система.
В целом данная система – сложное и своеобразное явление, включающее федеральную правовую систему и все правовые системы штатов. Специфика американской федерации породила явление, именуемое правовым дуализмом, суть которого сводится к тому, что на территорию каждого штата распространяется действие двух правовых систем – своей собственной и федеральной. Доктрина «двух суверенов» – весьма выразительный образец юридической казуистики, с помощью которой американская буржуазия прикрывает прямой отход политико-правовой практики от конституционных провозглашений и установлений.
Как уже отмечалось, английские колонисты привезли с собой общее право. Однако, говоря об английском общем праве, необходимо подчеркнуть особенности его восприятия в Америке. Дело в том, что одни колонии (в дальнейшем штаты) приняли его с ограничениями (до определенного срока: например до 1640 г.), другие (Виргиния) произвели ревизию. Во всех случаях отвергалось английское церковное устройство, майораты и прочие реликты феодализма.
Прецедентная система как таковая была воспринята без оговорок. Большая часть дел решалась на основе «справедливости» – как она понималась в колониях, а затем и в штатах. Кроме того, нужно иметь в виду, что еще в XVII в. английский Тайный совет допускал, что английское право применимо в колониях в той мере и в тех случаях, когда об этом прямо упоминается в соответствующих статутах. Колонисты обзаводились и собственными законами, собственными прецедентами, Ассамблеи ряда колоний играли роль верховных судов, и это отразилось в дальнейшем на формировании права.
В качестве источников права США выступают как законы, принятые федеральным Конгрессом и законодательными собраниями штатов, так и многочисленные прецеденты, сформулированные судебными приговорами по уголовным делам и судебными решениями по гражданским делам, составившие так называемую американскую систему общего права. Особую роль в правотворческой деятельности играет Верховный суд США – его доктрины и толкования законов и прецедентов являются по существу обязательными как для федеральных судов, так м для судов штатов.
Общее право США крайне запутано и противоречиво. Достаточно вспомнить, что уже к середине XIX в. в США было опубликовано около 4 тыс. томов решений и приговоров федеральных судов и судов штатов. Что касается статутного права, формулируемого законодательной деятельностью Конгресса и штатов, то в домонополистический период развития капитализма по сравнению с общим правом оно играло второстепенную роль. Кроме того, не следует забывать, что Конституция США закрепляла (ст., VI, п. 2) приоритет федерального законодательства над законодательством штатов.
В отличие от английского статутного права в Соединенных Штатах право в рамках штатов относительно кодифицировано. Причем в большинстве штатов кодификация была осуществлена, в разных формах, примерно к середине XIX в.
Однако следует заметить, что американские кодексы (за исключением штата Луизиана) в отличие от кодексов в европейском смысле слова представляли собой скорее всего лишь консолидацию или систематизацию действующего права.
Особое место в праве США занимали так называемые «черные кодексы». Как уже говорилось, они представляют собой совокупность расистских законов, принятых в южных штатах после поражения Юга в гражданской войне с Севером. «Черные кодексы», в частности, запрещали неграм вступать в брак с белыми, замещать общественные должности и заниматься целым рядом профессий, оставив «преимущество» работать на плантациях и в сфере услуг; лишали свободы передвижения, собраний, права ношения оружия; ввели обязательное ученичество для несовершеннолетних, отдававшее негритянскую молодежь полностью во власть белых хозяев; вводили так называемое «уголовное рабство» – наказание для черных безработных в виде обязательной по приговору суда работы на плантациях. Правда, XIV-я поправка к Конституции делала «черные кодексы» незаконными, а «Реконструкция Юга» на время приостановила их действие, но с концом «Реконструкции» так или иначе они были восстановлены. Главная цель кодексов была в том, чтобы загнать бесправный негритянский народ снова на плантации – теперь уже на положении безземельных издольщиков. Особо следует отметить жестокую расправу белых расистов с негритянским населением на Юге путем самосуда, получившего название суда Линча.
В процессе развития право Соединенных Штатов приобретало все больше черт, отличающих его от английской правовой системы. Во-первых, со времени отделения американских колоний от метрополии американские судьи осуществляли практику судопроизводства независимо от деятельности английских судебных органов. Во-вторых, в Соединенных Штатах, как союзном государстве, право развивалось по-разному в федерации и в штатах (вследствие дуализма законодательства и судопроизводства – федерального и штатного). В-третьих, законодательство стало влиять на формирование права гораздо раньше и в большей степени, чем в Англии. Проблемой, выступающей здесь на первый план, является вопрос – могла ли в условиях автономии штатов, раздельности федерального и штатного законодательства и судопроизводства возникнуть унифицированная правовая система, пригодная для всей федерации, или должна была сложиться отдельная система «common law» в каждом из 50 штатов? Ведь последняя система права формируется прецедентами, создаваемыми практической деятельностью как судов отдельных штатов, так и федеральных судов. К этому следует добавить, что в компетенцию судов штатов входит рассмотрение большинства судебных дел. Следовательно, американские судьи гораздо чаще имеют дело с прецедентами и правом штата, нежели федерации. В то же время область уголовного, гражданского и процессуального права не относится, в принципе, к законодательной компетенции Конгресса. Практически в сфере указанных отраслей права нормой, признанной Конституцией 1787 г., является законодательство штата, а исключением – законодательство федерации. Федеральные суды могут пользоваться законодательством штатов, но если этого потребует характер рассматриваемого дела. Казалось бы, правовой партикуляризм неизбежен, но на деле в США образовалась некоторая общность специфически американской системы «общего права», которой, впрочем, немало содействовала практика федеральных судов.
Применительно к федеральным судам проблема давно поставлена следующим образом: может ли федеральный суд использовать прецедентное право конкретных штатов, соответствующее характеру (рассматриваемого дела, или может принимать решения по собственному усмотрению и создавать тем самым общую для всей страны правовую систему. Прецедент Верховного суда, относящийся к 1842 г. (дело Свифта – Тайсона), казалось бы, проложил путь к реализации такой возможности, однако практика, идущая в направлении создания единого для страны федерального «common law», встретила серьезные препятствия. Дело в том, что в принципе она противоречит Конституции, которая – за исключением определенных дел, отнесенных к компетенции федеральных судов, – признает за штатами широкие права в области судебной власти. На практике судьи не ограничиваются ссылками на прецеденты только в пределах собственного штата, но в определенных случаях обращаются к судебной практике других штатов. Именно это обстоятельство главным образом содействует унификации права в стране. Понятно, что в таких условиях американское прецедентное право носит еще более запутанный и сложный характер, чем английское общее право.
Наряду с прецедентным общим правом («common law») в Соединенных Штатах (как и в Англии) развивалось статутное право, создаваемое федеральным Конгрессом, а главным образом законодательными органами штатов. В его сфере также (и даже в значительно большей степени) обнаружились тенденции к упорядочению и кодификации. На практике это привело к созданию свода законов двух видов. Первый из них образует группа так называемых «консолидации» («consolidated law»), которые не являются настоящими кодификациями, поскольку содержат только законы (федеральные или штатов), и которые как бы дополняют «common law». Кроме того, нормы в консолидациях систематизированы не по предметному признаку, а в алфавитном порядке. Таким образом, консолидации по своему характеру близки английским, издаваемым в качестве руководства по применению статутного права. Вторую группу (или вид законов) составляют кодексы, которые создавались под влиянием кодификационных принципов, сложившихся в континентальной Европе. В начале XIX в. (в 1811 г.) известный английский юрист Иеремия Бентам, много сделавший для разработки и совершенствования английского права, но не сумевший убедить правящие классы Англии в целесообразности «кодификации английского права», предложил правительству США разработать проект уголовного кодекса США. Следует отметить большую роль в кодификации права Соединенных Штатов американского юриста Фил да, подготовившего в середине XIX в. проекты уголовного, уголовно-процессуального, гражданского и гражданско-процессуального кодексов.
Не противоречит ли осуществленная по штатам кодификация сказанному выше положению о распространении в США «common law»? He свидетельствует ли, что здесь, как и в континентальной системе права, доминирующим и главным источником права является статутное право? Ответить следует – нет, не свидетельствует, ибо общепризнанным в стране является все же «common law», т. е. соответствующую правовую норму формирует больше практика вынесения приговоров и судебных решений, а не закон. Именно поэтому по сравнению с кодексами континентальной правовой системы американские кодексы носят иной характер. В США при интерпретации кодексов исходят из того, что законодатель намеревался отразить в кодексе лишь ту норму, которая получила уже апробацию в ходе судебной практики, тогда как в континентальной системе права кодификация считается важнейшим актом, формирующим новое право. Закон в Соединенных Штатах (как и в Великобритании) лишь тогда приобретает стабильность и жизненность, когда получает положительное судебное истолкование и подтверждение судебной практикой. Отсюда становится понятной ведущая роль Верховного суда США в решении вопросов о конституционности законов. В США является весьма распространенной практика, когда судья, оглашая приговор или объявляя решение, ссылается не только на закон, но привлекает еще и материалы судебной практики. Таким образом, существование в Соединенных Штатах кодексов не умаляет заметным образом (применительно к рассматриваемому периоду) значения общего права, в основу которого положены прецеденты, создаваемые судебной практикой.
Важно и другое. XX век в истории американской юриспруденции отмечен отходом от принципов строгого прецедентного нрава. Американские исследователи считают, что в недалеком будущем позиция американской практики и доктрины в отношении оценки правополагающего значения прецедента будут представлять собой самостоятельное юридическое явление по отношению не только к континентальной, но и английской системам. Это, разумеется, не означает, что роль судебного правотворчества будет падать, что оно потеряет свое былое значение. В судебном правотворчестве заинтересованы правящие классы, оно обнаруживает достаточную маневренность, изворотливость и гибкость, а потому оказывается и в новой ситуации вполне на своем месте. Суть дела, видимо, в том, что спрос на максимальную эластичность правотворческой деятельности, быстроту юридического реагирования на «калейдоскопические» изменения политических ситуаций повысился прежде всего в области борьбы с явлениями, наиболее опасными для буржуазного правопорядка в целом. Оценивая процесс возникновения правовой системы Соединенных Штатов в целом, советский ученый К. Ф. Гуценко пишет: «Можно констатировать, что процесс американизации правовой системы, позаимствованной у Англии, – это процесс придания ей свойств, благодаря которым она еще в большей степени стала приспособлена к текущим потребностям эксплуататорского государства. Ориентация на «гибкое правотворчество», наделение судов неограниченными полномочиями по созданию и пересмотру правовых норм, правовой дуализм, вскормленный в условиях американского федерализма, – все это привело к тому, что право США с течением времени превратилось в конгломерат, с одной стороны, явно устаревших, а с другой – современных норм».
Правовая система США включает такие отрасли права, как гражданское, уголовное, процессуальное, коммерческое, банковское, налоговое право, право страхования, и др.
Формально широковещательная Декларация независимости провозглашала принципы равной правоспособности и равенства всех перед законом. Однако эти принципы, как мы уже видели, не были претворены в жизнь.
Поднявшись на высокий для своей эпохи политический уровень, дойдя в периоды буржуазной революции до решающего для ее дальнейших судеб поворота, американская буржуазия круто повернула назад. С этого момента началась последовательная деформация государства Т. Джефферсона и Б. Франклина. Вся история США прошлого века, за исключением нескольких лет пребывания у власти президента А. Линкольна, служит тому свидетельством. Юридические формы соблюдались, Конституция 1787 г. считалась действующей, гордые слова Декларации независимости повторялись в учебниках. Но фактически на месте буржуазной демократической республики, созданной революционной войной, было сооружено новое, замаскированное под эту республику государство самовластной финансовой олигархии.
Реакционное перерождение американской буржуазной государственности в период империализма неизбежно сопровождалось отказом правящих кругов от законности, ими же созданной и утвержденной. С самого начала отход от нее обосновывался «с разных сторон» действующим законодательством, стремившимся доказать, что институты буржуазной демократии стали достаточно архаичными, а потому отход от них «в новых условиях» естествен и правомерен.
В общем и целом система конституционных и вообще правовых аналогий может быть использована определенными государственными органами в острых политических ситуациях. В. II. Ленин видел одно из проявлений отказа буржуазии от законности в том, что «уголовные законы, изданные с прямой целью облегчить политическую борьбу правительства с пролетариатом (и в то же время прикрыть ее политический характер посредством „государственных” соображений об „общественном порядке” и т. п.), неумолимо оттесняются на задний план прямой политической борьбой, открытой уличной схваткой».
История США показывает, что приход к власти национальной буржуазии сопровождался здесь законодательным закреплением различного рода гражданских прав и свобод, которые провозглашались как священные и нерушимые институты. Но та же история показывает, что эти права и свободы никогда не служили большинству граждан. С переходом к империализму лицемерный характер провозглашенных американской буржуазией прав и свобод проявился с особой наглядностью. Именно эту закономерность имел в виду В. И. Ленин, когда подчеркивал, что «империализм стремится к нарушениям демократии, к реакции. В этом смысле, – писал В. И. Ленин, – неоспоримо, что империализм есть отрицание демократии вообще».
Все американские источники права, вне зависимости от того, каковы их форма и содержание, имеют конечной целью охрану частной собственности и интересов эксплуататоров. Но если закон ясен, понятен и логически последователен, если границы дозволенного указаны в нем совершенно определенно, если он не только наделяет представителей власти полномочиями, но и регламентирует осуществление этих полномочий, тогда тому, кто оказался вовлеченным в судебный процесс, легче защищать свои права и отстаивать спои интересы. Наоборот, чем эти законы сложнее, туманнее и малоконкретнее в определении полномочий служителей власти, чем в большей мере они, как писал Ф. Энгельс, «ставят на место правового состояния совершенно бесправное состояние», тем более они удобны для правящих буржуазных классов в их стремлении расправиться с социальными противниками. В США, как и повсюду, где господствует собственность, «милость оказывается лишь по отношению к „респектабельным” преступникам; на бедняка, на пария, на пролетария падает вся тяжесть узаконенного варварства, а до этого никому и дела нет». Тем, кто хотя бы немного знаком с сегодняшней ситуацией в Соединенных Штатах, остается, так сказать, только удивляться, что Ф. Энгельс писал эти слова почти полтора столетия назад, настолько точно они характеризуют положение дел в США в наши дни.
§ 8. Изменение основных отраслей и институтов права США с переходом к империализму
История американского права, как мы уже говорили, сложна и характеризуется множеством трансформаций. Право, по оценкам американских историков-правоведов, то что-то устаревшее и архаичное, то современное и совершенное. Главную составную часть национальной правовой системы Соединенных Штатов Америки представляет собой государственное право, нормы которого, как известно, регулируют отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти. Это означает в первую очередь, что в сферу государственно-правового регулирования входит такой важнейший юридический институт, как система правил формирования органов государственной власти, т. е. избирательная система.
Конституционно в США избирательное право и избирательная система, единые для всей страны, не определены. По Конституции решение этого вопроса отнесено к компетенции штатов. Конституции же отдельных штатов устанавливают многообразные избирательные цензы, ограничивающие доступ широких масс к управлению государством.
Хотя это и выходит за хронологические рамки данной части учебного пособия, уместно, в целях лучшего усвоения материала, отметить, что XXVI-я поправка к Конституции, принята» в 1971 г., установила для федеральных выборов месячный ценз оседлости. И другие цензовые ограничения длительное время сохранялись в штатах, хотя в последние годы прогрессивным силам страны удалось изменить положение, добиться определенных успехов. Так, неоднократно дебатировался в политических кругах США вопрос о возрастном избирательном цензе. В свое время президент Д. Эйзенхауэр призвал Конгресс принять поправку к Конституции о понижении избирательного возраста до 18 лет. Но это предложение было принято только в штатах Кентукки и Джорджия. Несколько позднее Аляска, став штатом, установила возрастной ценз в 19 лет, а штат Гавайи – 20 лет. Во всех остальных 46 штатах голосование проводилось с участием лиц, достигших 21 года. В 1971 г.,. спустя уже десятилетия, XXVI-я поправка к Конституции, наконец, снизила возрастной ценз до 18 лет при голосовании на выборах во все федеральные органы власти.
Как же происходят федеральные выборы в США?
С некоторой условностью избирательную кампанию в США можно разделить на две стадии: во время первой определяются кандидаты на выборные должности, во время второй проводится собственно голосование за выдвинутых кандидатов. Поскольку первая стадия по процедуре походит на вторую, ее стали называть в США первичными выборами – праймериз. Праймериз в США не являются собственно выборами, как, например, во Франции, а представляют собой специфическую форму выявления общественного мнения. Предложения о введении системы первичных выборов высказывались уже в конце XIX в. Впервые данная система была использована в 1904 г. во Флориде и вскоре распространилась по всей стране. Существуют два типа праймериз: открытые, в которых могут участвовать сторонники любой партии, и закрытые, в которых участвуют только избиратели, зарегистрированные в качестве сторонников какой-либо одной партии. Как свидетельствует практика, распространение такой процедуры оказало противоречивое воздействие на демократическую и республиканскую партии в политической системе общества. С одной стороны, праймериз знаменовали собой определенный шаг вперед по пути демократизации политической жизни. Они усилили соперничество обеих партий и несколько ослабили роль партийных боссов. Если раньше судьба того или иного кандидата на федеральный пост решалась на съезде, где партийные боссы штатов и лидеры партийных фракций в конгрессе явно господствовали, то теперь лидерам съезда приходилось принимать в расчет итоги первичных выборов.
Эта система, пожалуй, впервые дала возможность бросить открытый вызов партийным лидерам, вести кампанию в известной мере в обход партийной машины. С ее распространением даже консерваторы вынуждены были в какой-то мере внимательнее относиться к настроениям масс. Первичные выборы помогали смелее выносить на повестку обсуждение острых вопросов. Но, усилив остроту соперничества, расширив степень участия масс в политической жизни, праймериз вместе с тем стали важным средством укрепления влияния двухпартийной системы среди избирателей.
Было бы несправедливым, однако, не отметить, что довольно скоро после апробации праймериз надежды на них, как на радикальное средство, способное дать прогрессивным силам возможность демократизировать политическую систему США, развеялись. У партийных боссов оставалось немало путей для того, чтобы оказывать существенное воздействие на, ход праймериз. Выяснилось, например, что первичные выборы нередко контролирует небольшая группка из высших слоев партийных функционеров, основная же масса избирателей от реальной политической борьбы отстраняется. Правящие круги сделали немало для того, чтобы законодательство максимально сужало возможности превращения праймериз в форму подлинного выражения настроения масс. Главная же цель первичных выборов – познакомить избирателей с политической программой и личными достоинствами кандидатов. По результатам первичных выборов в США судят о расстановке сил и о возможных перспективах финальных выборов. Их результаты суммируются для выяснения активности избирателей, положения в партийных организациях штатов, популярности партийных платформ. Если же говорить о президентских праймериз, то хотя их результаты юридической силы не имеют, они сами по себе играют важную роль в президентской избирательной кампании, поскольку дают представление о настроении избирателей и шансах на победу того или иного претендента.
На собственно выборах, т. е. при официальном голосовании за кандидатов, избиратель на полученном им бюллетене делает отметку, причем он может ограничиться указанием партии, за которую голосует, выразив таким образом поддержку всем ее кандидатам. В настоящее время избирательные участки все чаще оборудуются различными ЭВМ. В таком случае избиратель не пользуется бюллетенем, а манипулирует соответствующими рычагами и кнопками этой машины. Если среди многих других должностных лиц избирается президент республики, выборы именуются «основными» или «генеральными». Выборы, проводимые в период между президентскими, получили название «промежуточных».
Вторая половина XIX в. была отмечена активной борьбой за установление в стране прямых выборов в сенат – верхнюю палату конгресса США. С требованием этой реформы выступили сперва представители интересов оппозиционно настроенных профсоюзов и фермеров. Борьба за реформу стимулировалась и освещением в прессе фактов, свидетельствующих об огромном богатстве значительного числа сенаторов, об их тесных связях с большим бизнесом. К началу XX в. предложение об изменении порядка формирования сената поддерживалось практически всеми политическими партиями страны.
Откровенная зависимость результатов выборов от соответствующих источников их финансирования не могла не вызвать резкой критики со стороны демократических сил. Правящие круги в демагогических целях пошли на принятие в 1907 г. закона, запрещавшего корпорациям вносить денежные суммы в партийные фонды, создаваемые с целью проведения общенациональных избирательных кампаний. Однако закон легко обходили владельцы крупных корпораций, которые делали взносы в пользу республиканцев или демократов не от имени принадлежавшей им компании, а от себя лично. Этот закон, запрещая корпорациям вносить денежные суммы на проведение национальных избирательных кампаний, в тоже время разрешал финансировать через партийные органы штатов и городов проведение местных выборов. Таким образом, сколько бы законы не запрещали или не ограничивали финансовое вмешательство монополий в избирательную борьбу, а такие попытки законодательного регулирования предпринимались в дальнейшем не раз, политическая практика оставалась по существу неизменной. Характеризуя в целом государственное право США, советский специалист в области буржуазного государственного права А. А. Мишин пишет: «Американское государственное право как отрасль национальной правовой системы само является весьма сложной системой. Это определяется прежде всего федеративной формой государственного устройства: в стране действует 51 государственно-правовая система – общефедеральная и в 50 штатах. Федеративная структура американского государственного права обусловливает сложность иерархических отношений, существующих между нормами и институтами составляющих его подразделений».
Важными процессами, входящими в сферу правового регулирования, представляется регламентация иммиграции и натурализации в США., Государство (разумеется, не безразличное к вопросам гражданства) всегда проводило в этой области определенную политику. И эта политика неизбежно отразилась в законодательных и других нормативных актах. Предваряя более детальное рассмотрение регламентации иммиграции в США, важно прежде всего подчеркнуть, что в правовом регулировании допуска иммигрантов в США исторически неизменно сталкивались две будто бы противоположные тенденции: с одной стороны, ощущалось стремление ограничить въезд и правоспособность иммигрантов с тем, чтобы предельно уменьшить возможность их влияния на политическую жизнь, с другой – заокеанская республика нуждалась в бесперебойном притоке иммигрантов, эксплуатация труда которых способствовала бы ее экономическому укреплению.
С момента образования Соединенных Штатов официальное отношение правительства к иммигрантам, строилось на признании того несомненного факта, что иммигранты необходимы для развития страны и что, следовательно, необходимо формальное провозглашение равенства всех перед законом. Первым федеральным законом, затрагивающим иммиграционные проблемы, был закон 1819 г., направленный на определение условий въезда иммигрантов и их строгого учета.
В 1853 г. в Конгрессе США был создан комитет для изучения проблем, возникавших в связи с особенно в то время широкой иммиграцией. Результатом деятельности комитета явился закон 1855 г., установивший порядок следования иммигрантов из Европы в Америку. В 1864 г. был принят закон, направленный на поощрение иммиграции и учредивший должность комиссара по иммиграции, право назначать которого предоставлялось президенту республики. В целом соответствующее законодательство США до конца XIX в. практически не препятствовало свободному доступу в страну иммигрантов и даже всемерно его поощряло. Характеризуя тяжелое положение иммигрантов, В. И. Ленин писал: «В Соединенных Штатах иммигранты из Восточной и Южной Европы занимают наихудше оплачиваемые места, а американские рабочие дают наибольший процент выдвигающихся в надсмотрщики и получающих наилучше оплачиваемые работы».
В 80-е годы стали все громче раздаваться голоса, требующие если не запрещения, то резкого ограничения иммиграции. Дело в том, что в стране с исключительной быстротой шла концентрация капитала. Ф. Энгельс писал, что «это сказочное накопление богатства возрастает со дня на день все больше, благодаря огромному переселению в Америку. Ибо это переселение и прямо и косвенно идет прежде всего на пользу магнатам капитала. Прямо – ибо оно является причиной быстрого возрастания цен на землю; косвенно – ибо множество переселенцев понижает уровень жизни американских рабочих».
В силу этого и ряда других обстоятельств волна враждебности к иммигрантам нарастала. В 1875 и 1882 гг. появились первые законы, установившие некоторые ограничения для иммигрантов. Согласно этим законам в Соединенные Штаты не допускались преступники, проститутки и душевнобольные, а также лица, которые по заключению иммиграционных властей были не в состоянии прокормить себя.
Несколько позднее были приняты законы, запрещавшие въезд в страну иностранцам, заключившим трудовой контракт, даже если контракт был относительно краткосрочным.
В начале XX в. иммиграционное законодательство изменило направление. Говоря об изменениях в нем, необходимо отметить, что волны новой иммиграции, прежде всего русской и украинской, несли с собой идеи социализма и опыт революционной борьбы. «Рабочие, – писал В. И. Ленин, – пережившие всякие стачки в России, внесли и в Америку дух более смелых, наступательных, массовых стачек».
Защищаясь от «опасных идей», США устанавливали принципиально новые иммиграционные барьеры. Так, законодательство 1903–1907 гг., явно нарушая конституционные принципы своей страны, дало властям официальные полномочия проводить дискриминацию в отношении людей, которые, по их мнению, не разделяют официального американского мировоззрения. В частности, закон об иммиграции 1903 г. запрещал въезд в США «анархистам или людям, которые верят в то, что правительство США или любое другое правительство должно быть свергнуто путем применения силы». Правящие круги США еще более откровенно отреклись от лиц, непригодных для эксплуатации: человек, потерявший в США здоровье и возможность обеспечить себя, в течение трех лет после въезда мог быть выслан за пределы Соединенных Штатов. Наконец, президент получил право запрещать въезд в страну определенным группам иностранцев, что сделало его полномочия в этой сфере практически безграничными.
Нисколько не преувеличивая, нужно заключить, что американская индустрия была создана в значительной степени руками рабочих-иммигрантов. В течение многих десятилетий иммиграция питала рабочей силой промышленность и содействовала отливу населения страны с промышленного Востока на аграрный Запад, на свободные земли. Американский капитализм начал закрывать двери перед иностранными рабочими лишь тогда, когда остро встала проблема безработицы, когда в США начался обратный отлив населения с Запада на Восток. Строгие иммиграционные законы, таким образом, отражали крупные социально-экономические сдвиги, происшедшие в США.
Антитрестовское законодательство. Было время, когда основная задача государства в сфере регулирования экономики состояла лишь в поддержании условий капиталистического господства. С усилением господства монополий перед государственной властью встала необходимость решать более сложные хозяйственные задачи, более активно вторгаться в различные сферы экономической жизни.
Основной юридической формой организации монополистического капитала в США явились тресты. Входившие в них предприятия теряли свою юридическую самостоятельность. С появлением монополистических объединений начал подвергаться пересмотру один из важнейших принципов буржуазного гражданского права периода промышленного развития капитализма – принцип свободы договорных отношений. Крупные монополистические объединения, прибиравшие к рукам национальный рынок и устанавливающие по своему усмотрению цены на товары и услуги, тем самым диктовали условия соглашений более слабым контрагентам.
Деятельность монополистических объединений, существенно ущемлявшая интересы фермеров, мелкой и средней буржуазии, вызвала в стране широкое антитрестовское движение, которое охватило широкие круги населения страны. В частности, значительный размах получило движение за национализацию железных дорог, собственники которых, используя свое монопольное положение, устанавливали немыслимо высокие тарифы на перевозки грузов, доходившие до 60% их стоимости. Обстановка складывалась таким образом, что правящие классы, стремясь ослабить остроту растущего конфликта, вынуждены были пойти на некоторые антитрестовские мероприятия.
Принятый 2 июля 1890 г. закон Шермана – первый федеральный «антимонополистический» акт в США – содержал зачатки государственно-монополистического регулирования. Закон формально запрещал тресты, объединения, а также их действия, направленные на ограничение или монополизацию торговли. В самом законе не содержалось определения монополии, а «монополизация» торговли рассматривалась самими авторами закона, как и в дальнейшей судебной практике, в традиционном стиле «общего права», т. е. как полное упразднение «свободной конкуренции».
Закон Шермана состоит из 8 статей, причем его основные положения сформулированы в первых двух статьях. Ст. 1 постановляет: «Настоящим каждый контракт, объединение в форме треста или в другом виде, сговор, направленные на ограничение торговли или коммерции между несколькими штатами или с иностранными нациями, объявляются незаконными. Всякое лицо, которое заключит любой такой контракт или вступит в любую организацию или сговор, признается виновным в мисдиминоре и по осуждению подлежит наказанию в виде штрафа, не превышающего 5 тыс. дол., или тюремного заключения на срок не более 1 года, или обоих указанных наказаний по усмотрению суда». Ст. 2 гласит: «Всякое лицо, которое монополизирует или попытается монополизировать, или объединяться, или сговариваться с любым другим лицом или группой лиц с целью монополизировать любую часть торговли или коммерции между несколькими штатами или с иностранными нациями, признается виновным в мисдиминоре». Как видно из текста приведенных статей, санкции в них одни и те же. Последующие 6 статей закона Шермана имеют в основном процессуальный характер.
Социально-политическая направленность антитрестовского законодательства наиболее отчетливо проявилась на рубеже XIX–XX вв., когда закон Шермана был применен федеральными властями в борьбе с рабочим движением. Столь откровенное использование антитрестовского закона в классовых целях обнажило буржуазно-корыстную сущность и лицемерие всей правовой системы США. Уже в конце XIX в. органы власти и судебные инстанции, воспользовавшись с помощью Верховного суда США возможностью широко толковать закон Шермака, встали на путь фактического превращения этого акта в антирабочий и антипрофсоюзный закон. Впервые закон Шермана был использован против рабочих в связи с забастовкой в Новом Орлеане, которая при поддержке профсоюзов превратилась во всеобщую стачку. Поскольку закон Шермана имел в виду «ассоциированный капитал», судебные толкователи сочли, что данная формула подразумевает и «объединение труда». Это и послужило основой энергичного преследования профсоюзов по закону Шермана.
В 1914 г., по инициативе президента В. Вильсона, был принят закон Клейтона, представляющий собой по существу поправку или дополнение к закону Шермана. Этот акт не претендовал на борьбу с монополиями в целом и был направлен против отдельных видов монополистической практики. Его содержание сводилось к запрещению отдельных, наиболее вызывающих форм деятельности крупных монополий. В ст. 2 закона Клейтона говорится, что неправомерной считается дискриминация в ценах, «если результатом такой дискриминации может явиться существенное ослабление конкуренции или тенденции к установлению монополий».
Ст. 3 предусматривала запрещение «связывающих контрастов» – широко распространенной к тому времени практики, при которой крупные корпорации включали в свои договоры условия, запрещавшие контрагенту заключать сделки с конкурирующими компаниями. Ст. 7 была направлена против слияния конкурирующих компаний, т. е. против той практики, которая с началом XX в. широко распространилась в стране.
Запреты в законе Клейтона сопровождаются многочисленными оговорками и таким образом дают возможность толковать содержание закона достаточно широко. Не случайно поэтому, что судебные доктрины и прецеденты играют нередко гораздо более важную роль, чем сами законодательные первоосновы. Кроме того, значение судебной практики и судебных доктрин в области антитрестовского права весьма велико и с точки зрения их воздействия на повседневную деятельность административных органов. Видный американский политический деятель Р. Петигру, характеризуя после первой мировой войны итоги тридцатилетней «борьбы» против трестов, пришел к следующему выводу: «Внимательный обзор всего законодательства с момента принятия в 1890 г. антитрестовского закона Шермана и до настоящего времени убеждает меня в том, что Конгресс последовательно стремился скорее к покровительству трестам, нежели к их разрушению, и что его политика вырастила эти мощные синдикаты, эксплуатирующие американский народ».
Формально, внешне закон Клейтона казался более радикальным, чем закон Шермана. Осуждая практику монополий, ст. 6 закона Клейтона гласила, что «человеческий труд – не товар и не предмет торговли» (хотя такое утверждение прямо противоречило самой природе капитализма), и заканчивалась следующим разъяснением – нельзя преследовать профсоюзы на основе формулировок закона Шермана, утверждавших, что каждая организация, ограничивающая торговлю, является незаконной. Однако закон Клейтона, безусловно, не прекратил и не мог прекратить применение антитрестовских законов в целях борьбы с профсоюзами и забастовками. Более того, после его принятия судебная практика расширила сферу применения антитрестовских актов к деятельности профсоюзов, основываясь на ст. 20 того же закона Клейтона и за счет судебного истолкования.
Не без влияния указанного правотворчества и судебной практики развивалось в США и трудовое законодательство.
Первые профсоюзы возникли на американской земле в конце XVIII в. Суды открыто объявили их «преступным сговором» против предпринимателей и всего общества. Профессиональные союзы считались незаконными, противоречащими общественным интересам в силу одного лишь их характера организаций объединенных общими интересами людей. Достаточно хозяину было предположить, что рабочий или служащий его предприятия входит в такую организацию, он имел основание в любое время через официальных должностных лиц возбудить судебное преследование против стачечников, объединенных в профсоюзную организацию. Дело заканчивалось обычно тем, что члены профсоюза наказывались штрафом, нередко и тюремным заключением, а профсоюз по распоряжению властей прекращал свое существование.
Эта правовая доктрина, заимствованная американскими судами из Англии, господствовала примерно до середины XIX в. Однако в 1842 г. массачусетский суд вынес решение, согласно которому рабочие союзы нельзя считать противозаконными только лишь на основании факта их существования. Этим судебным постановлением был рожден судебный прецедент, установивший, что если профессиональная организация ставит перед собой законные цели и осуществляет их законными способами, то такой рабочий союз не является ни «сговором», ни «заговором» и не должен подвергаться судебному преследованию.
Первыми федеральными законами в области трудовых отношений были законы, регулирующие эти отношения на железнодорожном транспорте (закон 1888 г. о добровольном арбитраже при трудовых конфликтах на железных дорогах и закон Эрдмэна 1898 г.). Их издание было вызвано усилением забастовочного движения транспортников. Согласно закону Эрдмэна 1898 г., на государство в лице уполномоченного министерством труда и главы комиссии по междуштатной торговле возлагалась обязанность использовать «все возможные средства, чтобы путем посредничества и примирения разрешать трудовые конфликты». Как видим, закон сформулирован в весьма общей форме, его назначением было способствовать смягчению остроты классовой борьбы в стране.
Особо следует подчеркнуть борьбу американского пролетариата после гражданской воины за 8-часовой рабочий день. В связи с ней К. Маркс писал: «Первым плодом Гражданской войны была агитация за восьмичасовой рабочий день, шагающая семимильными шагами локомотива от Атлантического океана до Тихого, от Новой Англии до Калифорнии». Борьбу за 8-часовой рабочий день возглавила возникшая в 1866 г. первая общенациональная рабочая организация «Национальный рабочий союз». В итоге борьбы во многих штатах были приняты законы о 8-часовом рабочем дне, но это законодательство оказалось малоэффективным, так как, во-первых, оно содержало многочисленные оговорки, а, во-вторых, значительная часть данного законодательства была объявлена Верховным судом США неконституционной. Заметим, что Верховный суд вплоть до 1935 г. противодействовал законодательству о продолжительности рабочего дня, о забастовках, о социальном страховании. Он объявил неконституционным даже закон 1916 г. о регулировании детского труда.
Возвращаясь к оценке сущности антитрестовских законов,, следует отметить, что с точки зрения регулирования экономики они носили как бы буржуазно-реформистский характер, поскольку были направлены на модернизацию капиталистической экономики, т. е. на укрепление системы частной собственности. Хотя с самого начала было ясно, что антитрестовское законодательство неспособно «обуздать монополии», оно в известной мере оказывало определенное воздействие на приемы конкурентной борьбы, на формы монополистических связей предпринимателей. С социально-политической точки зрения антитрестовские законы явились своего рода регулятором как классовых, так и внутриклассовых отношений американского общества. Именно это законодательство помогло правящим кругам США расколоть единство антимонополистических сил и несколько ослабить остроту массовых выступлений против засилья и злоупотреблений монополий.
К антитрестовскому законодательству в полной мере могут быть отнесены слова В. И. Ленина о том, что всякая реформа – это «уступка, которую делают правящие классы, чтоб задержать, ослабить или затушить революционную борьбу, чтобы раздробить силу и энергию революционных классов, затемнить, их сознание и т. д.». Объективно, однако, антитрестовское законодательство, хотя и неспособное привести к эффективному ограничению частнокапиталистических монополий, по крайней мере формально и декларативно вынуждает их к лавированию и в тоже время позволяет прогрессивным силам заострять внимание масс на противоправности многих монополистических мероприятий.
Некоторые институты гражданского права. Как уже отмечалось, в ходе революционной войны за независимость была осуществлена конфискация поместий лоялистов и были упразднены остатки феодальных ограничений права собственности на землю: отменены, например, неотчуждаемость родовых поместий и принцип майората. Эти меры юридически закрепляли буржуазную собственность, свободную от всяких ограничений, с правом беспрепятственного распоряжения ею. В результате американской буржуазной революции XVIII в. земли на Западе были превращены в контролируемый государством общественный земельный фонд, который расширялся впоследствии по мере колонизации Запада.
Как указывал В. И. Ленин, уничтожение крупного феодального землевладения революционным путем создает предпосылки для развития капитализма в сельском хозяйстве по «американскому» пути. «Буржуазное развитие, – говорил он, – может идти… имея во главе мелкие крестьянские хозяйства, которые революционным путем удаляют из общественного организма „нарост” крепостнических латифундий и свободно развиваются затем без них по пути капиталистического фермерства».
Билль о правах (V-я поправка) подтвердил принцип незыблемости частной собственности; в этом билле, например, сказано, что никакая частная собственность не будет отбираться даже для общественных нужд без предварительного и справедливого вознаграждения.
Хотя в процессе гражданской войны не были упразднены крупные плантационные владения, однако по латифундиям южных штатов все же был нанесен ощутимый удар. Одни были отчуждены в годы войны, другие разорены, третьи захвачены бедняками. В сочетании с известным Гомстед актом это окончательно обеспечило развитие капитализма в сельском хозяйстве США по так называемому «американскому» пути. В отличие от «прусского» в его основе лежало развитие капиталистического, фермерского хозяйства.
Характеризуя процесс развития буржуазной собственности на землю в США, В. И. Ленин писал, что здесь «основой капиталистического земледелия послужило не старое рабовладельческое хозяйство крупных помещиков (гражданская война разбила рабовладельческие экономии), а свободное хозяйство свободного фермера на свободной земле, свободной от всех средневековых пут, от крепостничества и феодализма… Земли раздавались в Америке из ее громадного земельного запаса за номинальную плату, и лишь на новой, вполне капиталистической основе развилась там теперь частная собственность на землю». В связи с переходом США в стадию империализма основное изменение в области гражданского права было вызвано необходимостью организационно-правового оформления монополистического капитала и юридической регламентации гражданско-правовых взаимоотношений между монополистическими объединениями, с одной стороны, и между монополиями и их контрагентами – с другой. Первой юридической формой, которая была использована для организации монополий в США, явился договор товарищества, подразделяющегося на корпорации и фирмы.
Корпорация по своему правовому статусу – юридическое лицо. Реальная власть в ней принадлежит лицу или группе лиц, имеющим более половины акций (так называемый контрольный пакет). В корпорации закреплялся принцип ограниченной ответственности акционеров в пределах вложенного в дела соответствующей компании капитала. Что касается фирмы, то она функционирует на основе неограниченной имущественной ответственности ее участников, которые по делам этого вида товарищества отвечают всем своим капиталом. В отличие от корпорации каждый участник фирмы имел право заключать сделки от ее имени. Выход одного из участников вел к прекращению фирмы.
В дальнейшем основной организационной формой монополистических объединений становятся тресты. По своему правовому положению они напоминают статус корпорации, т. е. являются юридическими лицами. Объединяющиеся в трест предприятия теряют свою самостоятельность.
Вполне понятно, что крупнейшие монополии, владея контрольным пакетом, руководили связанными с ними предприятиями и акционерными обществами и последнее слово в решении важнейших вопросов принадлежало магнатам промышленного и финансового капитала.
В области обязательственного права США формально закреплялся принцип свободы и незыблемости договора. Однако, как было показано выше, деятельность монополистических объединений привела к отходу от этого принципа. Обладая реальной властью, монополии стали фактически диктовать условия договорных отношений своим контрагентам. Что касается наследования, то право США предусматривало наследование по закону и по завещанию. При наследовании по закону как недвижимое, так и движимое имущество распределялось таким образом, что 1/3 наследовал переживший супруг, а все остальное имущество распределялось поровну между детьми. Как в Англии, так и в США признавалась полная свобода завещательных распоряжений.
Уголовное право и процесс. Американские политические лидеры конца XVIII – начала XIX в., выступая за прогрессивные институты в области английской уголовно-правовой доктрины и процесса (имеется, например, в виду суд присяжных, «Habeas Corpus Act»), одновременно протестовали против монархического юридического наследия, гневно отвергая основные положения инквизиционного уголовного судопроизводства. В их умах еще жила память о судебном произволе английских королей и их присяжных, когда за видимостью судебного благочиния скрывалась жестокость расправ с политическими и религиозными противниками. Вот почему основной идеей американской правовой мысли было в то время стремление защитить личность от произвола. Отсюда становится понятным возникновение IV-й и V-й поправок к Конституции, провозгласивших «привилегию против самообвинения»: «никто не будет принуждаться быть свидетелем против самого себя по уголовному делу», «уголовное наказание не будет применяться иначе, чем на основе надлежащей правовой процедуры (due process of law)».
Нельзя не иметь в виду, что само понятие «надлежащая правовая процедура» не отличается достаточной ясностью. Когда в 1927 г. Верховный суд впервые отменил обвинительный приговор одного из судов штата ввиду несоблюдения «надлежащей правовой процедуры», он сослался на то, что приговор был вынесен в нарушение принципов правосудия, которые следует считать основополагающими. Позднее (в 1943 г.), не прибавив ясности предыдущему определению, Верховный суд указал, что все требуемое от судебных органов штата заключается в соответствии их решений принципам «свободы и правосудия». В указанных IV-й и V-й поправках как бы прямо отрицаются абсолютистские черты уголовного правосудия. Тай-кости абсолютистского расследования была противопоставлена гласность судебной процедуры; обязательному допросу обвиняемого под пыткой противопоставлено его право отказываться от показаний; единоличному судебному усмотрению противопоставлен суд присяжных.
Уголовное право США в основном восприняло английскую систему классификации преступных деяний: измена, тяжкие уголовные преступления, наказуемые проступки. В качестве основного источника уголовного права США в рассматриваемый период выступает общее право, сохранившее многие английские прецеденты. Так, например, для борьбы с рабочим движением, забастовками, стачками, рабочими организациями, как уже упоминалось, в судебной практике США широко применялась «доктрина преступного заговора», сформулированная в английском общем праве еще в период средневековья.
Осуществленное в США уголовное законодательство (статутное право) также в определенной мере воспроизводит английское общее право. Как указывалось, в основном уголовно-правовые нормы издаются штатами. Федеральное уголовное законодательство имеет ограниченную сферу действия: в нее входят измена, фальшивомонетничество, пиратство, ответственность за нарушение норм международного права. В рассматриваемый период в практике федерального законодательства появились законы, принятые Конгрессом в явном противоречии с принципами Декларации независимости. Например, 14 июля 1798 г. был принят закон о подстрекательстве к мятежу, который предусматривал за критику правительства наказание в виде штрафа до 5 тыс. долларов или тюремное заключение до 5 лет.
Кодифицированное уголовное законодательство имели в это время несколько штатов: Нью-Хэмпшир – кодекс 1801 г., Делавэр – кодекс 1852 г., Орегон – кодекс 1864 г., Калифорния – кодекс 1872 г., Небраска – кодекс 1873 г., Айова – кодекс 1878 г., Юта – кодекс 1876 г., Висконсин – кодекс 1878 г. В отличие от английского уголовного права в США была осуществлена некоторая либерализация мер наказания. Но в праве США закреплялся принцип суммарного сложения наказаний, поэтому встречаются приговоры, предусматривающие тюремное заключение в совокупности на 99 лет. Как уже отмечалось, особо суровым преследованиям подвергалось негритянское население.
В 1909 г. был принят федеральный уголовный кодекс, который предусматривал ответственность за государственные, должностные, валютные правонарушения, фальшивомонетничество, пиратство, торговлю наркотиками, похищение людей.
В период перехода к империализму главным в репрессивной политике США стало усиление борьбы с пролетариатом и его организациями, в которой значительное место занимала внесудебная расправа с участниками рабочего движения. По отношению к неграм белые расисты продолжали широко использовать самую жестокую внесудебную расправу – так называемый «суд Линча». Если говорить в общих чертах о содержании уголовного законодательства штатов, то для него, как и для федерального законодательства, во многих случаях характерны обилие и бессистемность норм, отсутствие четкой, ясной, полной и последовательной Общей и Особенной частей уголовного права, наличие явно устаревших, порой несуразных и противоречивых предписаний, а также чрезвычайная их казуистичность, порожденная прежде всего тем, что большинство уголовно-правовых норм в США принималось под сильным влиянием традиций неписаного права, создававшегося применительно к конкретным случаям (казусам).
Особое место в законодательстве занимают законы, принятые в штатах для подавления революционного и профсоюзного движений. Эти законы с нарочито неопределенным, нечетким определением состава преступления охватывались абстрактным понятием «преступная анархия». Для расправы с рабочим движением правящие классы шли на ложные обвинения в совершении преступлений, фабриковали вымышленные дела, прибегали к провокациям и открытому насилию. Так, по ложному обвинению в убийстве был казнен известный прогрессивный деятель Дж. Хилл, осуждены видные борцы за дело пролетариата Б. Хейвуд и Т. Мунн.
Останавливаясь более подробно на судопроизводстве США. необходимо еще раз подчеркнуть, что правила «должной правовой процедуры» («due process of law») никогда не были совершенными и не использовались в полной мере на протяжении всей истории США. Для того чтобы конституционные гарантии в уголовном процессе не оставались банально декларативными, нужна была не просто гарантия возможности их осуществления, но и достаточно действенные средства обеспечения служебной дисциплины и законопослушания должностных лиц, их уважительное отношение к конституционным принципам. Совокупность прав обвиняемого должна была соответствовать правовым критериям в деятельности правоприменяющих должностных лиц. Практика XIX в. показала, однако, что условия эти полностью не были созданы в уголовном процессе Соединенных Штатов: прежде всего полицейское расследование не представляет собой законодательно регламентированного положения сторон, что отнюдь не способствует установлению истины в уголовном процессе.
И еще об одном, имеющем определенное значение обстоятельстве. Положения Билля о правах первоначально не имели никакого значения для деятельности судебных органов в штатах, распространяя свою силу только на учреждения, созданные к тому времени федеральными властями. Фактически полный суверенитет штатов в области правосудия оставался неприкосновенным до 1868 г., когда была принята XIV-я поправка к Конституции. Она привлекла к себе всеобщее внимание тем, что содержала адресованное штатам запрещение применять уголовное наказание иначе, чем на основе «надлежащей правовой процедуры». Именно эта формула в дальнейшем и явилась основанием надзорных полномочий федеральных судов, особенно Верховного суда США, в отношении всей деятельности штатов. С этого времени уголовный процесс каждого штата стал функционировать как бы в двойной конституционной структуре. С одной стороны, он регулируется конституцией штата, с другой – должен удовлетворять высшему федеральному требованию «надлежащей правовой процедуры».
Уголовно-процессуальное право как отрасль права, которая тесно связана с уголовным правом, а в условиях США нередко сливается с ним, в общих чертах имеет ту же структуру, что и последнее. Оно также делится на писаное и неписаное. Его содержание определялось как федеральным правом, так и нормативными актами штатов. В федеральном уголовно-процессуальном законодательстве верхнюю ступень иерархии его источников занимает, как и в уголовном законодательстве, Конституция США. Особо следует оказать о принятом в 1911 г. федеральном «Судебном кодексе», который в основных вопросах регламентирует деятельность органов правосудия США.
Конституция 1787 г. и Билль о правах закрепили заимствованные из английского права «Habeas Corpus Act» и суд присяжных. Присяжные решают вопрос о виновности; в случае если подсудимый признает себя виновным, вердикта присяжных не требуется. «Habeas Corpus Act», принятый в Англии в 1679 г., содержит ряд процессуальных гарантий обвиняемого, важнейшая из которых заключается в его праве потребовать незамедлительной возможности предстать перед судьей для решения вопроса о правомерности ареста.
Поправка VI-я к конституции США постановляет: «Право народа на охрану личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков или арестов не должно нарушаться, и ордера на обьюк или арест не будут выдаваться без достаточных оснований, подтвержденных присягой или торжественным обещанием. Такие ордера должны содержать подробное описание места обыска, а также подлежащих аресту лиц или имущества». Это положение было направлено против чрезмерных и бесконтрольных действий властей по отношению к личности и имуществу граждан. Оно формально предполагало равную охрану прав всякого гражданина и распространялось прежде всего на действия официальных представителей власти – судебной или административной. V-я поправка к Конституции по существу закрепляла принцип презумпции невиновности; в ней прямо говорилось, что доказывание вины подсудимого во всех случаях лежит на обвинителе. Так, ст. 389 УПК штата Нью-Йорк гласит, что «обвиняемый в уголовном деле предполагается невиновным до тех пор, пока не доказано противоположное. В случае разумного сомнения, в том, что его виновность доказана должным образом, он подлежит оправданию». Реальная судебная практика показывает, что при каждом остром политическом процессе принцип презумпции невиновности открыто игнорировался судьями.
Право обвиняемого на защиту сформулировано в поправке VI-й, где говорится, что во всех случаях уголовного преследования обвиняемый имеет право «пользоваться помощью адвоката для защиты».
Конституционные принципы уголовного судопроизводства декларативно распространяются на всех граждан. В уголовно-процессуальном аспекте они не являются привилегиями лишь одной стороны – обвиняемого. Они представляют собой принципы теоретически равной для всех граждан судебной процедуры, а уголовный процесс рассматривается как состязание равноправных сторон перед лицом беспристрастного суда. Такова доктрина, не подтвержденная, однако, практикой.
В американском уголовном процессе, как и в уголовном праве, отчетливо прослеживается все то же нежелание связывать карательно-репрессирующие органы рамками буржуазной законности, даже самыми подвижными и эластичными. Если уголовное право не фиксирует четких критериев привлечения к ответственности, то уголовно-процессуальное право не требует, чтобы даже эти неясные положения в деле квалификации состава преступления устанавливались достоверно. И при ближайшем рассмотрении общих черт основных уголовно-процессуальных институтов вырисовывается весьма выразительная картина судопроизводства Соединенных Штатов Америки в целом.
История формирования Соединенных Штатов Америки как государства и связанные с нею особенности американского федерализма породили весьма своеобразную судебную систему. Ее отличительная черта для рассматриваемого периода – раздельное существование структур федеральных судов и судов штатов, важнейшие функции которых соответственно – применение федерального и штатного законодательства. В соответствии с этим судебная система каждого из штатов является самостоятельной, и когда председателя Верховного суда США величают официальным титулом «Главный судья Соединенных Штатов», это характеризует его положение только в федеральной судебной иерархии. Над судами штатов он не властен осуществлять административный контроль.
Что касается судебного контроля над судами штатов, то здесь дело обстоит сложнее. Верховный суд США не имеет общего правомочия пересматривать решения судов штатов. До тех пор, пока суд штата действует в пределах своей компетенции, какие бы и сколь бы ошибочные решения он ни выносил, Верховный суд США не может вмешиваться в его деятельность. Так, если Верховный суд штата «перерешит» норму «общего права», его решение не может быть пересмотрено Верховным судом США. Но если Верховный суд штата возьмет на себя толкование федерального закона или признает федеральный или штатный закон недействительным – ввиду его несоответствия федеральной конституции – Верховный суд США может пересмотреть его решение.
Если говорить, в частности, об основных положениях уголовного процесса (а о них сейчас и ведется разговор), то определенное значение для этой отрасли права США имеет поправка XIV-я, которая дает возможность распространять права и гарантии Билля о правах на уголовный процесс в штатах. Первый раздел указанной поправки провозглашает: «Ни один штат не должен издавать или проводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии и свободы граждан Соединенных Штатов. Ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или собственности без законного судебного разбирательства и не может отказать лицу, подчиненному власти штата, в равной для всех защите закона». Но данное положение ни в какой мере не колеблет широко распространенного отрицательного мнения об уголовной юстиции США, которая известна своей коррупцией, жестокостью, классовой пристрастностью, расизмом, несправедливостью, связью с преступным миром.
Необходимо также отметить, что в американском уголовном процессе уже для рассматриваемого периода стали приобретать особое значение политические доказательства, оказывающие решающее влияние на результаты судебного рассмотрения уголовного дела, а следовательно, и на приговор.
§ 9. Территориальное расширение Соединенных Штатов.
Агрессивность американского империализма
Национальные границы США расширялись быстро. Известен случай, произошедший в 1803 г., когда у американского посла в Париже Дж. Монро было всего несколько минут на размышление – приобрести ли Соединенным Штатам территорию, по площади равную всем бывшим тринадцати колониям, территорию, простирающуюся от Мексиканского залива до Канады и от Миссисипи до Скалистых гор. Надо было тут же ответить на неожиданное предложение Франции и при этом надеяться, что президент Т. Джефферсои одобрит приобретение Луизианы, а Конгресс ассигнует на это средства («Луизианская покупка» была впоследствии разделена между несколькими штатами. Современный штат Луизиана занимает территорию 125,7 тыс. км2).
В 1846 г. Соединенные Штаты под нажимом плантаторов Юга развязали захватническую войну с Мексикой. В результате этой несправедливой войны по договору от 2 февраля 1848 г. от Мексики были отторгнуты огромные территории, включающие Калифорнию, Аризону, Колорадо, Нью-Мексико, Техас, площадь которых превышала территории крупнейших европейских государств – Германии и Франции вместе взятых. Так в США появились «чиканос» – американцы мексиканского происхождения.
В погоне за новыми рынками и источниками сырья Соединенные Штаты приобретали и захватывали все новые территории, распространяясь на Антильские острова и на просторы Тихого океана. Они приобретают у России Аляску, у Дании – Виргинские острова.
Быстрое экономическое развитие страны неизменно сопровождалось внешнеполитической агрессией и экспансией. Если в первой половине XIX в. экспансия была направлена на расширение территории федерации за счет колонизации западных земель до побережья Тихого океана, то в конце XIX в. США перешли к открытой агрессии. Дело в том, что промышленный, рост, быстрая индустриализация северо-восточных штатов явились той питательной средой, которая вскормила идеологию американского империализма и вывела его на путь дальнейших территориальных захватов. Страна превратилась к концу XIX в. в мощную военно-морскую державу и оказалась в военном отношении в полной мере подготовленной к тому, чтобы приступить к осуществлению дальнейших экспансионистских планов и замыслов правящих кругов. Достаточно напомнить 1893 г., когда вспыхнуло восстание на Гавайских островах и когда вблизи этих островов «случайно» оказался курсирующий американский крейсер, а на его борту столь же «случайно» находился мощный десант, незамедлительно высаженный для оказания помощи повстанцам. Гавайская королева была свергнута, а во главе нового правительства был поставлен американец.
События внешнеполитической жизни США. конца XIX в. выстраиваются в строгую последовательность: установление в результате войны с Испанией контроля над Кубой, захват Филиппинских островов, Пуэрто-Рико и Гуама; политика панамериканизма по отношению ко всем странам американского континента; вторжение войск США на территорию Колумбии, Аргентины, Чили, Бразилии и других латиноамериканских стран; экспансия на Дальнем Востоке, в страны Восточной Азии; проникновение в Корею и Китай. В. И. Ленин, в частности, подчеркивал, что испано-американская война четко отграничивала в Америке этап монополистического капитализма и явилась первой империалистической войной за передел уже поделенного мира.
Следует особо отметить, что если на Дальнем Востоке американские империалисты требовали себе «равных прав» с другими колониальными державами, то страны Центральной и Южной Америки правящие круги США, ссылаясь на доктрину Монро «Америка для американцев», рассматривали как объект монопольной экспансии американского империализма. Превратив Кубу в полуколонию и приобретя здесь опорные базы, США захватили в 1903 г. в свои руки строительство межокеанского Панамского канала, который имел большое экономическое и военно-стратегическое значение. Президент Т. Рузвельт открыто заявил, что США, основываясь на доктрине Монро, должны выступать в качестве арбитра в спорах между странами Латинской Америки и европейскими державами, а в случае необходимости – пойти на открытое применение на территории Центральной и Южной Америки вооруженной силы. Эта политика получила в истории образное название политики «большой дубинки». «Улыбайся и держи в руках дубинку – далеко пойдешь», – эти слова, как полагают, любил говаривать сам президент Т. Рузвельт.
Применяя методы экономического, дипломатического и военного давления, США все более превращали страны Центральной Америки, в частности Кубу, Сан-Доминго, Гватемалу, Коста-Рику, Никарагуа, в свои полуколонии. Территории, приобретенные мирным или военным путем у Франции, Великобритании, Испании, России, Мексики, заселялись колонистами, а затем на правах новых штатов включались в состав федерации. Доктрина, сформулированная еще в 1823 г. президентом США Монро, провозглашала принцип американского изоляционизма, невмешательства европейских государств в дела Америки. В дальнейшем эта доктрина («Америка для американцев») легла в основу агрессивной империалистической политики США в масштабе всего американского континента.
Со строительством Панамского канала Карибское море быстро превращалось во внутреннее море США, а вся Центральная Америка – в вотчину Вашингтона. Например, в результате испано-американской войны официальной колонией США стало Пуэрто-Рико.
Административное устройство на острове было установлено в 1900 г. американским Конгрессом. Население Пуэрто-Рико получило подданство, но не гражданство США. На его жителей распространялись все обязанности, возложенные на них администрацией, подчиненной Вашингтону, но не права, принадлежащие американским гражданам. Юридически это парадоксальное положение вашингтонские политики обосновали тем, что Пуэрто-Рико – остров, лишь принадлежащий США, но не входящий в состав федерации. Выдвижение Соединенных Штатов на рубеже XIX–XX вв. в круг великих мировых держав сопровождалось отказом от принципа изоляционизма и проведением политики вооруженного вмешательства в дела других стран. Так появилась на мировой арене «имперская Америка». Конечно, в ней продолжали функционировать республиканские учреждения и институты, по-прежнему широко декларировались принципы демократии и свободы, но это не мешало экспансионистской внешней политике быть мало отличной по своему характеру от агрессивной политики других европейских империалистических держав.
В заключение обзора эволюции социально-политического строя и основных институтов буржуазного государства и права США до начала общего кризиса капитализма необходимо еще раз подчеркнуть, что исторически между «американской мечтой» о свободе и реальной политико-правовой действительностью с самого начала существовала глубочайшая пропасть. Почти одновременно с началом завоевания независимости в общественно-политической жизни США обнаружился резкий конфликт между идеалами свободы и подлинной властью имущих: страной управляли те, кто ею владел, и они либо подчиняли законы своим интересам, либо становились выше законов. Такой с самого начала явилась американская «иерархия ценностей».
ЧАСТЬ ВТОРАЯ. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО США В ПЕРИОД ОБЩЕГО КРИЗИСА КАПИТАЛИЗМА
§ 1. Развитие государственно-монополистического капитализма
Первая мировая война принесла огромные богатства американским монополиям и во многом ускорила процесс концентрации производства и капитала. Господство кучки гигантских монополий подкреплялось всей силой буржуазного государства. Так, в годы первой мировой войны в США в течение 1917–1918 гг. были созданы в управлении военной промышленностью несколько отраслевых военно-хозяйственных подразделений, в функции которых входило распределение военных заказов, обеспечение промышленных предприятий сырьем, топливом, транспортными средствами и рабочей силой. Такой переход к прямому государственному регулированию экономики свидетельствовал об усилении государственно-монополистических тенденций в США.
«Новый курс» Ф. Рузвельта. Мировой экономический кризис 1929–1933 гг. вызвал у правящих классов необходимость усилить вмешательство государства в экономические и социальные процессы в стране. Это выразилось в осуществлении президентом Ф. Рузвельтом программы реформ в области экономики, финансов и трудовых отношений, получивших название «Нового курса» (1933–1939 гг.).
Уже в первые месяцы своего пребывания у власти Ф. Рузвельт осуществил серию чрезвычайных мер, которые ослабляли экономический и социальный кризис в стране. Президент ввел государственно-монополистическое регулирование экономики, пошел на серьезные уступки трудящимся. По инициативе президента, любившего повторять известное выражение английского политика XIX в. Томаса Маколея – «Если хотите уцелеть, проводите реформы», Конгресс принял законы о пособиях по безработице, о праве профсоюзов на заключение коллективных договоров, о прогрессивном налоге на доходы, о социальном обеспечении.
«Озабоченность» правительства положением трудящихся в этот период стала возможной, говоря словами К. Маркса, не столько благодаря «слабости сильных», сколько благодаря «силе слабых».
Но не все представители большого бизнеса поддержали «новый курс», хотя он укреплял устои американского капитализма и преподносился как нечто подлинно гуманное и одновременно логически следующее из принципа «исключительности» американской системы, подогревал таким образом национализм, на который всегда опирались правящие круги Соединенных Штатов.
Социальные противоречия вместе с тем нисколько не сглаживались, не ослаблялись, но неизменно обострялись. Будучи создателем колоссальных национальных богатств, американский народ ими не владел. Буквально все в этой стране принадлежало и принадлежит «правящей элите» – кучке финансовых магнатов.
Согласно официальным американским данным, например, к началу 80-х годов XX столетия 15% населения страны владели 85% национального дохода, 35% – 10%, на долю 50%, т. е. половины населения страны, приходилось лишь 5% всего национального достояния (вот, кстати сказать, одна из характернейших иллюстраций того, чем является по сути «американский образ жизни»). Неизменно правящие круги Соединенных Штатов Америки сталкивались с необходимостью предпринимать какие-то меры, чтобы смягчить остроту социальных конфликтов. На протяжении последних 50 лет различные администрации, независимо от их партийной принадлежности, выдвигали броские лозунги (возводимые, как правило, в ранг общенациональных программ) «коренных социальных реформ». Мировая общественность хорошо помнит «новый курс» Ф. Рузвельта, «справедливый курс» Г. Трумэна, «новый республиканизм» Д. Эйзенхауэра, «новые рубежи» Дж. Кеннеди, «великое общество» Л. Джонсона и, наконец, «новое начало Америки» нынешнего президента Р. Рейгана.
Оценивая опасность для правящих классов резкого обострения социальных противоречий, Дж. Кеннеди совершенно отчетливо выразил понимание необходимости перемен в использовании форм и методов буржуазного реформизма. Опасаясь социального взрыва, Дж. Кеннеди, обращаясь к господствующим кругам США, говорил: «Тот, кто делает мирную революцию невозможной, сделает насильственную революцию неизбежной».
В годы второй мировой войны экономика США в отличие от экономики других великих держав находилась в особо благоприятных условиях. После целого десятилетия массовой безработицы, экономического кризиса и депрессии 30-х годов наступило время, когда производственные мощности страны использовались больше, чем когда бы то ни было. Вторая мировая война проходила вдали от Нового света: на территории США не развертывались военные действия. Заводы, фабрики, транспорт работали без перебоев. Развитие государственно-монополистического капитализма с этого времени резко ускорилось и приобрело качественно новые черты.
В основе сдвига лежал ряд факторов международного и внутреннего порядка. Глубокое воздействие на современное мировое развитие оказывает экономическое соревнование и противоборство двух мировых общественных систем. Рост могущества социалистической системы, укрепление ее экономических позиций все более ощутимы. Значение мировой социалистической системы как решающего фактора развития современного мира, социального и духовного прогресса человечества все более возрастает. Изменение соотношения сил в пользу мирового социализма неизбежно заставляет капитализм, с одной стороны, приспосабливаться к новой обстановке, к новому этапу в развитии научно-технической революции, с другой – к экономическому соревнованию с социалистическими странами, и процесс приспособления так или иначе захватывает все стороны жизнедеятельности современного государственно-монополистического капитализма, в частности Соединенных Штатов Америки.
Экономическое развитие США в послевоенные десятилетия по существу является наглядной иллюстрацией того, что чем дальше империализм заходит в своих попытках адаптироваться к новой обстановке в мире, тем более глубокими становятся его внутренние социально-экономические антагонизмы. Отмечая, что современный империализм все еще располагает мощным и высокоорганизованным производственным механизмом, Л. И. Брежнев подчеркивал, что он «использует и те возможности, которые дает ему все большее сращивание монополий с государственным аппаратом». Не случайно кабинеты Д.Эйзенхауэра, Дж. Кеннеди, Л.Джонсона и Дж. Картера получили в печати титулы «правительств большого бизнеса». Да и нынешний кабинет Р. Рейгана заслуживает такой характеристики. Достаточно вспомнить, что бывший госсекретарь А. Хейг – руководитель крупнейшей военно-промышленной корпорации «Юнайтед технолоджиз корпорейшн»; министр финансов Д. Риган – один из ведущих финансовых деятелей Уолл-стрита и глава крупной маклерской фирмы; министр торговли – президент промышленной и торговой корпорации, широко известной в международном бизнесе; министр труда – вице-президент и главный акционер крупной строительной фирмы (его личное состояние исчисляется примерно в 22 млн. дол.).
В программе Коммунистической партии США, принятой в 1969 г., говорится: «С ростом монополистического капитала возрастает и расширяется его контроль над государственным аппаратом. Правительство фактически превратилось в политическое орудие небольшой группы ведущих монополистов, использующих его ради контроля над остальным обществом».
В середине 70-х годов критика «нового курса» достигла своего апогея. Стало очевидно, что государственное регулирование экономики в США приносит мало пользы и что предпринимаемые правительством усилия лишь увеличивают инфляцию, не сокращая безработицы. Главный принцип администрации Р. Рейгана, пришедшей к власти на волне массового недовольства ухудшившимся экономическим положением, – ограничить свободу действий частного капитала, служит, однако, в конечном счете интересам большого бизнеса. Следствием политики Рейгана будет еще большая концентрация богатства и власти в руках кучки монополистов. Республиканцы, скорее всего, не намерены отказаться от государственного регулирования экономических процессов, а лишь хотят изменить его условия.
Военно-промышленный комплекс. В годы второй мировой войны в США была создана мощная военная промышленность, сохранившаяся в значительных размерах и в мирное время и играющая большую роль не только в экономической, но и в политической жизни страны. Создание и сохранение крупной военной промышленности является одним из важнейших итогов второй мировой войны в США. Страна превратилась в крупнейшее милитаристское государство. Процесс милитаризации глубоко проник в экономическую, политическую и общественную жизнь.
Милитаризация экономики по темпам значительно опережала в послевоенный период рост удельного веса военных заказов в промышленности. Было время, когда американские историки, отмечая своеобразный ход политической жизни США, часто ссылались на отсутствие милитаризма в стране, что больше всего, по их мнению, отличало ее от государств Европы. Милитаризм, вызывающий большие непроизводительные расходы, писали они, представляет угрозу для «американского образа жизни». Отсутствие в прошлом милитаризма считалось священной традицией в США, отвечавшей идеалам пионеров американской революции. По мере милитаризации экономики становились более тесными контакты и непосредственные связи военных ведомств с руководящими группами монополистического капитала. Усиливалось представительство последних в Пентагоне. Короче говоря, складывался военно-промышленный комплекс – зловещий союз милитаристов с промышленниками.
К настоящему времени в рамках американского капитализма сформировалась новая, так сказать, более широкая по своей базе группировка – военно-государственно-монополистический конгломерат. В нем соединились силы самого крупного государственного ведомства и силы крупнейшего американского бизнеса – военного. Как и всякая другая империалистическая группировка, эта также стремится к упрочению своей власти. Такова диалектика общественного развития при империализме: государственно-монополистический капитализм США вскормил военно-промышленную группировку, она перерастает роль обычного орудия, становясь все более самостоятельной силой. Преследуя собственные интересы, эта группировка пытается заставить государство все более последовательно служить своим интересам и начинает оказывать растущее влияние на политику. Военно-промышленный комплекс превращается в ударную силу империализма, стимулирующую усиление реакции во внутренней и внешней политике буржуазных государств.
Говоря о военно-промышленном комплексе на XXVI съезде КПСС, Л. И. Брежнев отметил: «Беспрецедентно растут военные расходы. В США они достигли 150 миллиардов долларов в год. Но и такие астрономические цифры не устраивают американский военно-промышленный комплекс, он требует большего».
Видное место в политической жизни США занимают так называемые группы давления (pressure groups). Одни считают, что они возникли одновременно с возникновением американской национальной государственности, другие связывают их деятельность с развитием политической активности в новейшее время.
Группы давления в современных условиях представляют собой организации, создаваемые различными социальными группами для представления и защиты их интересов в основных звеньях государственного механизма и, как правило, функционируя постоянно или временно, конкурируют между собой. Это представляется естественным, так как они выражают интересы нередко антагонистических социальных сил. Примечательно, что в качестве групп давления выступают не только специально созданные организации, но и различные предпринимательские ассоциации, профессиональные союзы, религиозные, культурные организации и пр.
Традиционно группы давления сосредоточивают свое внимание на деятельности важнейших органов государственной власти в аппарате Белого дома, Конгрессе, правительстве, органах власти в штатах и муниципальных единицах. В последние десятилетия в орбите внимания групп давления оказалась вся национальная система юстиции и полицейские учреждения. Отличие групп давления от политических партий состоит прежде всего в том, что официально группы давления не принимают участия в выдвижении кандидатов на выборные должности. Свое влияние (или нажим) они оказывают на должностных лиц в руководстве партий и таким путем добиваются выдвижения, а затем и избрания намеченных кандидатур. Существование боссов наряду с группами давления и партийными организациями подтверждает, что политическая жизнь в США определяется не межпартийной борьбой, а влиянием отдельных лиц, имеющих нужный политический вес и средства.
В современных условиях предпринимательские группы давления представляют собой один из важнейших инструментов, с помощью которых осуществляется сращивание государственного аппарата с монополиями.
Более всех и прежде всего они представляют военно-промышленный комплекс, который активно доживается поддержки своих милитаристских программ в Конгрессе. Представители военно-промышленных корпораций, действуя вкупе с соответствующими военными службами, добиваются финансирования программ, в которых они заинтересованы, а в итоге это приводит к разбуханию военного бюджета, к общему росту милитаризма. Милитаристское «лобби» является самым крупным и самым влиятельным в Вашингтоне. Это тысячи специалистов по рекламе, консультантов, агентов по сбыту, журналистов и других лиц, связанных с индустрией вооружений и специализирующихся на обработке членов Конгресса и общественного мнения в пользу бизнеса.
Итак, за последние сто лет американский капитализм проделал сложный путь эволюции от «свободного рынка» к современным сверхмонополиям, или олигополиям-конгломератам, пулам, консорциумам. Новые масштабы и формы монополий оказались, однако, не единственным и, пожалуй, не главным результатом этого процесса. Конечным его итогом стала государственно-монополистическая система. Переплетение, сращивание, слияние монополий с государством на сегодняшний день завершились двуединым результатом: не только монополии проникли почти во все сферы деятельности государства, но и государство превратилось из пассивного регистратора в субъекта активного регулирования экономики. На базе достигнутого чрезвычайно высокого уровня государственно-монополистического обобществления экономики американское буржуазное государство прибрело наивысшую для него степень относительной самостоятельности и стало энергично вмешиваться в общественно-политическую жизнь.
§ 2. Политические партии и профессиональные союзы
Демократическая и республиканская партии. Как показала полуторавековая политическая действительность США, стремясь монополизировать влияние на всю общественную жизнь в стране, втиснув ее в прокрустово ложе двухпартийности, обе крупные буржуазные партии – республиканская и демократическая – умело приспосабливались к конкретной ситуации (см. ч. 1, §5).
Известно, что в США у вершин власти находится элита, или, как иногда говорят, «истеблишмент». Последнее понятие достаточно растяжимо. Вероятно, наиболее уместно под ним понимать олигархическую республику. Именно такими возникли США в ходе войны за независимость, когда во главе молодой страны встала крупная буржуазия Новой Англии и плантаторы Юга. К нашему времени их заменили магнаты финансового капитала. В новых условиях существует известное распыление власти – в руках, скажем, нескольких сотен богатейших кланов, независимо от формальной партийной принадлежности. Это объясняет известный феномен американской политической деятельности – одновременное финансирование двух крупнейших партий одними и теми же монополиями. Как уже указывалось, двухпартийная система – очень гибкий институт, позволяющий буржуазии искусно маневрировать в самых сложных перипетиях классовой борьбы. Руководство обеих партий всячески подчеркивает якобы надклассовый характер своих организаций. Действительно, по сравнению с буржуазными партиями других капиталистических стран у американских имеется немало специфических черт. Одна из них (отличительная) – значительная аморфность социальной базы. Трудно разграничить сколько-нибудь четко социальные слои, приверженные исключительно либо демократам, либо республиканцам; обе партии имеют сторонников среди самых разных социальных групп.
Поэтому социальные грани между партиями порой мало различимы. А это приводит к тому, что нередко политическая борьба вместо принципиального идейного спора выглядит разновидностью «шоу» (театрализованного представления). Обыватель вынужден делать выбор не столько между собственно партиями, сколько между личностями. Личности же нередко изменяют своим партийным привязанностям. Так, например, нынешний президент-республиканец Р. Рейган до 1962 г. состоял в демократической партии.
Весьма современно звучит характеристика, данная этим партиям американским государствоведом В. Вильсоном в начале XX в.: «Возможно, что именно недостаток руководства и придает нашим национальным партиям их курьезный, конгломератный характер. Едва ли было бы большим преувеличением сказать, что они однородны только по имени. Ни одна из двух главных партий не обладает единством политического мышления. Каждая из них терпит в своих рядах все оттенки и различия убеждений, все разнообразие целей, намерений и стремлений. Каждая ссылается на одни и те же мнения и позволяет своим собственным партнерам опровергать их. Они не группируются вокруг законодательных лидеров, засвидетельствовавших свои способности, к мнению которых можно примкнуть на законном основании. Они похожи на армии без офицеров, приглашенные участвовать в кампании и не знающие, за что они будут сражаться. Их связывают вместе не политика и общие стремления, а именно традиции».
Но этим не исчерпывается специфика американских «традиционных» партий. И в новейшее время в практике партийно-политической жизни США отсутствуют, например, такие элементы, как персональное членство, устав и программа.
За годы своего существования двухпартийная система проделала сложную эволюцию в сторону внешней демократизации. Менялись составлявшие ее партии, их социальная база, усложнялись идеологические платформы. Вместе с тем элемент традиционализма, обусловленный неизменностью главной задачи этого института, оставался тот же. Организационная структура, заметно усложнившись, и сегодня зиждется на принципах, обусловивших ее возникновение.
Традиционная безликость двух главных партий, отсутствие четких политических программ, безответственность и многое другое, о чем мы уже говорили и что в американской общественной жизни долгое время считалось достоинством, в современных условиях стало нетерпимым. Сильнейшие социально-политические потрясения 60–70-х годов с особенной силой поставили на повестку вопрос о создании таких политических организаций, институционные формы и программные установки которых были бы адекватны задачам дня. Положение, однако, фактически не изменилось.
В программе Коммунистической партии США так оценивается американская двухпартийная система: «К числу наиболее тонких уловок, к которым монополии прибегали для управления своими делами, сокрытия своего контроля над страной относится нынешняя двухпартийная система. Каждая из двух основных партий представляет собой конгломерат приходящих в столкновение группировок и экономических интересов, которые объединяют лишь соображения целесообразности в избирательной борьбе на президентских выборах. Но этот самый конгломерат, на существование которого часто ссылаются в подтверждение его якобы демократического характера, представляет собой орудие политического господства централизованной экономической власти гигантских корпораций. Две основные партии – политические организации капиталистических монополий, двуединый политический аппарат государственно-монополистического капитализма.
Двухпартийная система представляет собой подобие тисков, с помощью которых монополии сдерживают классовые и социальные конфликты, обеспечивая таким образом сохранение своей собственной власти. В период подъема народных выступлений эти тиски ослабевают, чтобы дать несколько больший выход народным требованиям. Но они по-прежнему остаются теми же самыми тисками, ограничивающими размах действий масштабами, которые в конечном итоге определяют капиталистические корпорации».
Последние годы характерны тем, что в США зародилась тенденция к формированию массового антимонополистического движения, опирающегося на растущее социальное недовольство. Доказательством готовности людей участвовать в движении за перемены можно считать появление Организационного комитета социалистов-демократов, имеющего связи в либеральных кругах демократической партии, среди левых и центристов в профсоюзном движении, а также в левых группах за пределами двухпартийной системы.
Указанный Комитет имел в начале 1981 г. около 70 местных организаций в 30 штатах. Его руководители характеризуют новую организацию как «маленькое социалистическое движение в самой антисоциалистической стране мира». Они исходят из того, что правые силы неспособны преодолеть кризисную ситуацию в американском обществе, центральной идеей своей программы преодоления кризиса провозглашают «экономическую демократию». Основной выдвинутый социалистами лозунг призывает вытеснить капитал с командных позиций в экономике и поставить все аспекты экономической жизни под эффективный демократический общественный контроль.
Коммунистическая партия Соединенных Штатов Америки – передовая политическая организация американского рабочего класса мужественно и последовательно борется за распространение идей марксизма-ленинизма среди трудового народа США. Американские коммунисты проявляют себя смелыми и решительными борцами за интересы рабочего класса и всех трудящихся, подлинными патриотами своей страны. С первых дней своего существования Коммунистическая партия США всегда была партией рабочего класса. В то же время, как писали К. Маркс и Ф. Энгельс о коммунистах, «на различных ступенях развития, через которые проходит борьба пролетариата с буржуазией, они всегда являются представителями интересов движения в целом».
Созданная в сентябре 1919 г. в Чикаго, Компартия США восприняла лучшие революционные и демократические традиции своего народа, встала в авангарде борьбы американского пролетариата за социальные и экономические права. Коммунистическая партия США – наглядное олицетворение боевого духа трудящихся Америки. И далеко не случайно, что по своему социальному составу она в подавляющем большинстве состоит из рабочих, занятых в тяжелой промышленности. Среди коммунистов много американцев негритянского, пуэрториканского и мексиканского происхождения.
На всех этапах своей истории партия последовательно и решительно выступала за коренные интересы и передовые идеалы рабочего класса и всех трудящихся, постоянно находилась в гуще классовых битв, неустанно боролась за социальную справедливость, против расизма во всех его проявлениях, против засилья монополий, в защиту демократических прав и свобод. В годы второй мировой войны Компартия США внесла весомый вклад в развитие и укрепление сотрудничества между советским и американским народами. Более 15 тыс. коммунистов служило в вооруженных силах США, выполняя свой антифашистский долг.
После второй мировой войны глубокий анализ нарастающего социально-политического кризиса империализма США был дан в программе Коммунистической партии США, где были намечены перспективы борьбы за социальный прогресс, против господства монополистического капитала. В качестве стратегической была выдвинута цель создания коалиции всех демократических сил против власти монополий. Партия подчеркивала, что в процессе антимонополистических выступлений будут закладываться предпосылки для мобилизации широких народных масс на борьбу за социалистическое переустройство общества и что руководящую роль в этом может сыграть только сильная коммунистическая партия.
Бескомпромиссная борьба со всякими проявлениями оппортунизма как справа, так и слева – одна из характернейших черт Коммунистической партии США на всем протяжении ее истории. Коммунисты активно борются за мир для всех народов.
К своему XXII съезду, состоявшемуся в Детройте (август 1979 г.) накануне шестидесятилетнего юбилея, Коммунистическая партия США пришла жизнеспособной, растущей и активной политической силой страны, испытанной и закаленной в классовой борьбе. Она достигла значительных успехов в своей деятельности, несмотря на суровые преследования, репрессии и длительные периоды работы на нелегальном положении. Коммунистическая партия США, отмечалось в документах съезда, ведет в настоящее время борьбу за такую социально-экономическую систему, которая навсегда покончит с эксплуатацией трудящихся, выколачиванием прибылей, расизмом, закрытием предприятий и массовыми увольнениями рабочих, с безработицей, навсегда покончит с войной и производством средств ведения войны.
Профессиональные союзы представляют собой довольно внушительную силу в США, насчитывая в своих рядах более 20 млн. человек. Из небольших «рабочих товариществ», объединяющих 2–3 тыс. человек, они превратились в массовые организации. Надо оказать, что лишь по вине правых профсоюзных лидеров эта сила не используется для создания самостоятельной массовой рабочей партии и действует в рамках буржуазной двухпартийной системы. Правые лидеры, в руках которых находится руководство Американской федерации труда – Конгресса производственных профсоюзов, предпочитают сотрудничать с буржуазными партиями, в частности с демократической.
Прямое воздействие на организационную структуру профсоюзов оказывает высокая концентрация промышленности в стране. В 1955 г. произошло слияние двух крупнейших профсоюзных объединений АФТ и КПП. В настоящее время (к 1980 г.) свыше 13,6 млн., или 13,1% всей рабочей силы страны, входят в АФТ – КПП. Антирабочая, соглашательская политика реакционной верхушки профсоюзной федерации привела к сокращению доли организованных рабочих в общем числе занятых, так как ее руководство оказалось неспособным учесть изменения в структуре рабочей силы и серьезно позаботиться о привлечении в профсоюзы служащих.
В американских профсоюзах в целом господствуют произвол, диктаторские приемы руководства. Примечательно, что с момента основания АФТ (затем АФТ – КПП), т. е. с конца XIX столетия, в ней сменились только три председателя: С. Гомперс (1881 – 1924 гг.), У. Грин (1924–1952 гг.), Дж. Мини (1952–1979 гг.). В настоящее время председателем объединения является Л. Керклэнд. В результате диктаторской политики профбюрократов многие годы за пределами АФТ – КПП находятся два крупнейших профсоюза – автомобилестроителей, а также водителей грузовых машин и складских рабочих, насчитывающие вместе около 3,5 млн. человек. Остается неорганизованной основная масса рабочих химической, текстильной, деревообрабатывающей, пищевой и ряда других отраслей. Слабы профсоюзы на юге страны.
Второй по величине центр рабочего движения в США – Объединение профсоюзных действий, созданное в 1968 г. на основе слияния ряда крупных профсоюзов и насчитывающее в своих рядах до 4 млн. членов. Впервые за много лет в стране появился значительный по масштабам центр рабочего движения, лидеры которого отказались послушно следовать правительственной политике и заняли позицию, отвечающую интересам рабочего класса. Объединение выступило за безотлагательное разрешение внутренних проблем США, против гонки вооружений, за мирное решение международных споров.
Заметным фактом последнего времени является усиление активности демократических организаций и массовых прогрессивных движений. Фактом является и заметное обострение идеологической борьбы в Соединенных Штатах. Обострилась борьба вокруг основных вопросов внутри- и внешнеполитического курса, проводимого администрацией Р. Рейгана. В последнее время самые разные слои американского общества решительно требуют пересмотра всей государственной политики США.
§ 3. Эволюция государственной власти: Конгресс США
Развитие высшего органа законодательной власти в Соединенных Штатах начиная с первых десятилетий XX в. несло на себе печать эволюции всех основных тенденций политической истории империализма, вскрытых марксистско-ленинской теорией. Общие принципы Конституции, касающиеся Конгресса и деятельности обеих его палат, – сената и палаты представителей, сохраняют силу. Вместе с тем структура, да и характер их деятельности претерпели с 1787 г. довольно существенные изменения. В состав сената согласно Конституции должны входить по 2 сенатора от каждого штата, следовательно, всего 26, но ныне их число возросло до 100.
Произошел также ряд перемен в государственном механизме, который характеризуется тенденцией к концентрации государственной власти, к усилению федеральных органов за счет прав штатов, усилению исполнительной власти, бюрократизации и милитаризации государственного аппарата. Применительно к Конгрессу эта тенденция выражается в расширении его налоговых полномочий (об этом свидетельствует XVI-я поправка к Конституции, принятая в 1913 г.); в установлении более сильной финансовой зависимости штатов от федерации; большей активизации законодательной деятельности Конгресса в области гражданского, уголовного и трудового права.
Действующий в настоящее время принцип распределения сфер ведения между органами Конгресса был закреплен Актом о реорганизации легислатуры 1946 г., который подтвердил исторически сложившийся принцип организации постоянных законодательных комитетов по основным сферам политики. Необходимость решения политических проблем, таких скажем, как налогообложение, отношения с иностранными государствами или управление общественными землями, была определяющей для образования постоянных рабочих органов каждой палаты.
Согласно ныне действующим установлениям организационно Конгресс представляет собой довольно многоликий орган, основу которого составляют постоянные и временные комитеты палат. Комитеты – весьма активное звено Конгресса, в сферу их деятельности входит решение практически всех проблем, находящихся в его ведении. В палате представителей имеются следующие основные комитеты: по иностранным делам, по делам вооруженных сил, по вопросам правительственной деятельности, управлению федеральным округом Колумбия, публичных работ, правилам и администрации, внутренним делам и островным владениям, по делам судебной системы и т. д.
К настоящему времени в сенате и палате представителей создан целый ряд постоянных комитетов по вопросам науки. Учрежденный в 1968 г. комитет палаты представителей по науке и астронавтике обладает весьма широкими полномочиями, выходящими далеко за пределы чисто исследовательских проблем. Комитет держит в поле зрения не только все вопросы астронавтических исследований и разработок, но и осуществляет надзор над Национальным управлением по аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА) и над программами всех других ведомств, связанных с космическими проблемами. Комитет по аэронавтике и исследованию космического пространства сената дополняет деятельность соответствующего комитета палаты представителей, но только в отношении собственно космических проблем.
Фактически законодательствуют именно комитеты, ибо им принадлежит право окончательно решать участь рассматриваемых в Конгрессе биллей. Председатель комитета определяет повестку дня, порядок рассмотрения законопроектов; составляет доклад по законопроекту и нередко руководит дебатами в Конгрессе. Ему подчинены чиновники, обслуживающие членов комитета; он создает и распускает подкомитеты, а также определяет круг их обязанностей и прав, состав и бюджет; назначает членов согласительных комиссий; наконец, во многих случаях именно председатель комитета решает, кого именно из конгрессменов послать в чрезвычайно важные для личной популярности зарубежные поездки. Как пишут американские буржуазные исследователи, председатели комитетов находятся на положении «феодальных лордов в своих поместьях» в ряде вопросов. Председателей комитетов Конгресса считают более компетентными, чем даже лидеров партийных фракций. Это говорит об их возросших полномочиях.
Палата представителей в 1973 г., а сенат в 1975 г. постановили, что заседания комитетов должны проводиться публично. Закрытые заседания допускаются теперь лишь в порядке исключения и длятся не более двух недель.
Законодательный процесс подчинен регламенту, важнейшими источниками которого являются постоянные правила палат, обычаи и прецеденты, а также конституционные положения и законы, в частности акты о легислатуре 1946 и 1970 гг. Регламент Конгресса предусматривает следующий порядок рассмотрения дел в палате представителей: молитва, передача поступивших биллей тому или иному комитету, возложение дел перед спикером, включение в повестку дня неоконченных дел, рассмотрение поступивших из комитетов биллей.
В сложных, казуистических формах в Конгрессе осуществляется процедура голосования.
Партийный механизм Конгресса состоит из целой системы его собственных органов. В каждой палате имеются две партийные фракции. Одна из них объединяет всех членов палаты, принадлежащих республиканской партии, другая – демократической.
Партийные фракции избирают руководящих партийных деятелей в Конгрессе: председателя и секретаря фракции, партийного лидера, «кнутов», состав рулевого комитета. Они же выдвигают кандидатуры на замещение должностных постов в палатах: спикера палаты представителей, временного председателя сената, состав комитетов и т. д. Палатам остается лишь формально утвердить предложенные партиями назначения.
Приводимая ниже таблица поможет наглядно представить соотношение партийных сил в палатах Конгресса в первые 55 лет после второй мировой войны (см. табл. на с. 107). После выборов 1980 г. республиканцы впервые после 1954 г. завоевали в сенате большинство, они имели 55 своих представителей против 43 демократов. В палате представителей большинство сохранили демократы, они занимают 242 места; 192 места принадлежат республиканцам и 1 – независимому депутату.
Рассмотрим конституционную компетенцию Конгресса, ее формальные и фактические пределы.
Основные полномочия Конгресса включают и его контрольную функцию, которая позволяет его комиссиям проводить расследования, доводя их иногда до «перекрестного допроса» ответственных сотрудников правительственных ведомств. На данном этапе своей истории, как уже говорилось, Конгресс в основном занимается расследованием деятельности гражданских и военных федеральных ведомств и поступков отдельных конгрессменов. Однако предметом его пристального изучения стали также важнейшие общенациональные, социальные и экономические вопросы. Подобная тенденция продолжала неуклонно развиваться до 1930 г., когда Конгресс начал обращать все больше внимания на деятельность некоторых «подрывных» движений и связанных с ними лиц, представляющих якобы угрозу безопасности страны. Особый размах приобрели подобные расследования в начале 50-х годов, в период расцвета деятельности сенатора Дж. Маккарти. Бурные, широко рекламировавшиеся заседания расследовательной комиссии, проходившие под его председательством, стали настолько оскорбительными и безобразными, что сенат счел необходимым принять резолюцию, выражавшую Дж. Маккарти порицание. Непосредственным для этого поводом послужило то, что, утративший чувство меры Дж. Маккарти обвинил в «коммунизме» вооруженные силы, тем самым задев верховного главнокомандующего, т. е. президента. Д. Эйзенхауэр расценил это как опасную для государства безответственность и оказал давление на сенат. В это же время Верховный суд США вынес довольно резкое порицание антиконституционной деятельности расследовательских комиссий Конгресса.
В конце 50-х годов подрывная деятельность как предмет расследований Конгресса быстро стала терять свое значение. Общественность начали беспокоить другие вопросы: неуклонное расширение сферы влияния правительства, рост внутриполитических, экономических и социальных проблем, постоянно возрастающая в своем значении внешнеполитическая деятельность.
Одной из характерных особенностей законодательного механизма США является в настоящее время его неуклонная и быстрая бюрократизация. Служебный аппарат Конгресса США по праву считается одним из важнейших центров власти на Капитолийском холме в Вашингтоне. Этот аппарат включает служащих, работающих в комиссиях и подкомиссиях, чиновников аппарата партийных фракций в Конгрессе, личных помощников законодателей.
Соотношение законодательной и исполнительной власти. Как указывалось, Конституция США была основана на принципе разделения властей и должна была, если следовать этой теории, предотвратить перевес одного из видов власти над другими. Однако конституционная практика вела к закреплению преобладания исполнительной власти над законодательной, к «президентской» системе правления.
В связи с развитием двухпартийной системы в «президентской» системе правления США наблюдается известная специфика. В Великобритании эта система обеспечивала огромные преимущества премьеру, который всегда мог рассчитывать на партийную дисциплину поддерживающего его парламентского большинства (даже при том условии, что премьер нуждается в поддержке парламента и может быть им низложен). В Соединенных Штатах сложился иной порядок. С одной стороны, ввиду более слабой партийной дисциплины президент не всегда мог надеяться на поддержку в палате представителей или в сенате со стороны своей партии. С другой стороны, он всегда был более независим в своих действиях по отношению к Конгрессу, чем премьер-министр Великобритании по отношению к парламенту. Конечно, могла сложиться ситуация, при которой большинство в Конгрессе имеет не та партия, которую представляет президент. В этих случаях власть президента может испытывать значительные затруднения, но даже в этом случае отсутствие подлинного единства в оппозиционной партии способно дать президенту возможность действовать самостоятельно. Главное заключается в том, какие круги монополистического капитала поддерживают главу государства.
Думается, что усиление президентского влияния в государственной деятельности, произошедшее во второй половине XX в., обусловлено не столько ослаблением роли Конгресса, сколько тем, что пределы и формы регулирования расширились новыми полномочиями во многих сферах общественного развития.
События первой половины 70-х годов вновь показали, что относительное возрастание влияния то президента, то Конгресса не означает радикального изменения их ролей в государственной деятельности, а также того, что значительно более результативным на практике оказывается их партнерское взаимодействие, а не сопернические трения. Конфликт между исполнительной и законодательной властями, зачастую раздуваемый буржуазной печатью под флагом борьбы против «культа сильной президентской власти», в действительности – лишь ловкая маскировка достаточно прочного союза, единодушия в решающих государственных акциях.
Уместно, пожалуй, вспомнить, что «отцы-основатели» учредили государственный механизм как механизм обособленных институтов или «ветвей», делящих между собой государственную власть и соперничающих друг с другом в борьбе за нее. На первых порах было еще недостаточно четко и ясно понятно, какой из этих институтов – законодательный или исполнительный – возьмет на себя лидирующую роль в формулировании и осуществлении государственно-политического курса. Соответствующие постановления Конституции оказались составленными таким образом, что открывалась возможность подвижного баланса в соотношении сил Конгресса и президента. Но хотя даже конституционно президент оказался обладателем широкого круга полномочий, и не только исполнительного характера, до неограниченной власти ему далеко. С момента принятия Конституции и до «Нового курса» Ф. Рузвельта политическая практика характеризовалась своего рода «переливами» в соотношении соперничающих сил. После резкого перемещения центра тяжести в механизме власти в пользу президента в годы четырех администраций Ф. Рузвельта опять наступил период «циклических переливов», о продолжении которого можно говорить и теперь.
Изо дня в день в США идет острая внутриклассовая борьба за влияние на Капитолий. И только учитывая две тенденции в отношении господствующего класса к представительным учреждениям (одна состоит в стремлении отстранить эти учреждения от решения главных вопросов государственной политики, а другая заключается в постоянном стремлении приспособить «народное представительство» к своим классовым интересам), можно понять роль и место Конгресса США в политической жизни страны.
§ 4. Эволюция государственной власти: Президент и федеральное правительство
Основное содержание эволюции института президентской власти заключается не столько в изменении конституционного статуса президента, сколько в прагматическом наполнении этого статуса новым политическим содержанием, которое в некоторых своих проявлениях идет даже вразрез с конституцией.
Как уже говорилось, порядок выборов президента предусматривает, что в первый вторник после первого понедельника ноября високосного года (в 1980 г. это было 4 ноября) избиратели США подают свои избирательные бюллетени, на которых стоят не только имена выдвинутых партийными съездами кандидатов в президенты и вице-президенты, но и имена президентских выборщиков. Выборщики повсеместно избираются непосредственно населением штатов и федерального округа Колумбия.
Выборщики избираются общим списком, а определение результатов голосования производится по мажоритарной системе относительного большинства, т. е. партия, получившая наибольшее число голосов, замещает все места выборщиков от данного штата. Эту систему нередко называют «все или ничего». Именно при такой системе возникают парадоксальные диспропорции между количеством голосов избирателей и распределением выборщиков. Так, на выборах 1960 г. кандидат демократической партии Дж. Кеннеди при минимальном перевесе голосов (за него было подано 34 227 тыс. голосов, а за Р. Никсона – 34 109 тыс.) получил 303 выборщика против 219 у его противника (за всю историю президентских выборов в США наибольшее количество голосов выборщиков получил в 1936 г. Ф. Рузвельт – 523 из 531). Это были первые президентские выборы в составе 50 штатов. Дж. Кеннеди прошел в президенты относительным и весьма незначительным большинством: он получил всего на 118 тыс., или на 0,2%, голосов больше, чем Р. Никсон.
Впервые за 76 лет, истекшие со времени избрания С. Кливленда в 1884 г., президент вступил в Белый дом с таким незначительным большинством голосов. Конечно, на президентских полномочиях Дж. Кеннеди не отразилось то, что он не собрал даже половины всех поданных на выборах голосов (в выборах приняло участие 68 836 тыс. избирателей).
Двухстепенная система выборов президента США создает такое положение, при котором коллегия выборщиков в большинстве случаев адекватно не отражает число голосов, поданных за кандидатов. Если обратиться для примера к президентским выборам 1972 г., то кандидат республиканской партии Р. Никсон, собравший 61% (45,9 млн.) голосов избирателей, имел голоса 96% (521) выборщиков. В то же время кандидат демократов Дж. Макговерн, который получил голоса 38% (28,4 млн.) избирателей, имел менее 4% (17) выборщиков. В практике США можно встретить «президентов меньшинства», т. е. главу государства, не получившего на выборах 50% голосов. «Президент меньшинства» оказывается в Белом доме в результате того, что, завоевав большинство выборщиков, он имеет меньше голосов избирателей, чем его соперник. К президентам, избранным «меньшинством», относят А. Линкольна (1860), Дж. Гарфильда (1880), Г. Кливленда (1884 и 1892), В. Вильсона (1912 и 1916), Г. Трумэна (1948), Дж. Кеннеди (1960) и Р. Никсона (1968). Не получив большинства голосов избирателей, все они имели большинство голосов выборщиков.
Если же говорить об избирательном корпусе в целом, т. е. о гражданах, имеющих право голоса, то в XX в. ни один президент США не был избран абсолютным большинством голосов всех избирателей. В 1969–1970 гг. в Конгрессе США рассматривались предложения о ликвидации коллегии выборщиков и введении системы прямых выборов президента и вице-президента, но эти предложения не получили требуемой поддержки в сенате. Аналогичная картина сложилась и в 1980 г., когда республиканец Р. Рейган, получивший 51% (43,2 млн.) принявших участие в голосовании, имел голоса 90,8% (489) выборщиков; его соперник Дж. Картер, собравший 41%, (34,9 млн.) голосов избирателей, участвовавших в выборах, получил 9,2% (49) общего числа выборщиков.
В свое время первый президент США Д. Вашингтон создал прецедент, отказавшись от избрания на третий срок. Прецедент этот стал бережно хранимой традицией, которая не нарушалась до Ф. Рузвельта, избиравшегося главой государства четырежды – в 1932, 1936, 1940, 1944 гг. Как уже говорилось, принятая в 1951 г. ХХII-я поправка к Конституции запретила переизбрание президента на третий срок. Ставший же президентом вице-президент мог избираться дважды – при условии, если до выборов он занимал этот пост меньше двух лет. Таким образом, в настоящее время максимальный срок пребывания в Белом доме не может превышать десяти лет.
Как глава государства и глава правительства президент США наделен довольно широкими полномочиями. Прежде всего он стоит во главе колоссального государственного аппарата, насчитывающего 2,5 млн. гражданских служащих, из которых примерно 1500 чиновников федеральных ведомств получают назначения на должность непосредственно от президента или с его участием.
Президент предлагает кандидатуры на высшие федеральные должности, а сенат эти назначения утверждает. Хотя предполагается, что сенат не препятствует назначениям и они производятся «по совету и с согласия» сенаторов, бывают случаи, когда возникают конфликты. Например, в 1969 г. сенат отклонил сначала одну, а затем другую предложенную президентом Р. Никсоном кандидатуру на замещение вакантной должности члена Верховного суда; в 1973 г. сенат не поддержал предложенную им же кандидатуру на пост директора ФБР.
Интересное явление в политической жизни США представляет собой правительственный или президентский лоббизм. Суть этого явления заключается в том, что тенденция резкого усиления исполнительной власти после второй мировой войны, усложнение законодательного процесса, комплексный характер большинства правительственных программ предопределили создание в аппарате Белого дома специального Отдела связи для координации отношений с Конгрессом. Так была практически конституционно оформлена всегда существовавшая функция воздействия правительства, возглавляемого президентом, на Конгресс. Директор отдела является одновременно помощником президента по связям с Капитолием. Сотрудники отдела («связники») рассматривают Конгресс как две отдельные системы – сенат и палату представителей. Они действуют в теснейшем контакте с многочисленными работниками отделов связи с Конгрессом, имеющихся в министерствах, департаментах, различных правительственных агентствах и бюро. В аппарате государственного департамента, например, столько же специалистов по связям с Конгрессом, сколько и по связям с самым крупным иностранным государством. Решающую роль в этом кооперировании «связники» Белого дома оставляют за собой: они определяют общую стратегию, тактику прохождения того или иного законопроекта, его очередность, политическое значение. Как отмечает американский политолог Л. Ризельбах, «президент является основным стимулятором деятельности Конгресса».
Ведь в среднем, как известно, ежегодно в Конгресс поступает до 25 тыс. законопроектов и резолюций, среди которых законодательная программа президента составляет не более 5%, но именно ее рассмотрение заполняет собой основное время работы обеих палат Конгресса.
На первом этапе прохождения билля, внесенного исполнительной властью, при его рассмотрении в соответствующем комитете ответственность за его благополучное прохождение возлагается на группу связи того министерства или ведомства, в компетенцию которого входят вопросы, рассматриваемые в законопроекте. На этом этапе Белый дом не обнаруживает своей активности, лишь координируя и направляя действия сотрудников отделов связи.
Значительными полномочиями располагает президент США в сфере внешнеполитической деятельности. Ранее уже говорилось, что ему принадлежит конституционное право «с совета и согласия сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов; с совета и согласия сената назначать послов и иных полномочных представителей и консулов». (Конституция США, ст. 2, разд. 2, п. 2). Международно-правовые полномочия президента США сложились таким образом, что он не только подписывает договоры с иностранными государствами, но фактически сам ведет переговоры, используя для этого либо дипломатические каналы государственного департамента, либо своих личных представителей.
Значительная часть международно-правовых актов оформляется президентом не в форме договора, а в форме исполнительного соглашения – особой неконституционной формы международно-правового документа, который не нуждается в одобрении его сенатом. В настоящее время Соединенные Штаты в результате президентской активности имеют примерно тысячу международных договоров, но в 5 раз больше исполнительных соглашений.
Попытки ограничить внешнеполитическую практику президентских исполнительных соглашений предпринимались не один раз. Так, например, в феврале 1971 г. сенатор К. Кейс внес законопроект об обязательном предоставлении текстов всех исполнительных соглашений правительством в Конгресс в течение 60 дней. Исполнительные соглашения секретного характера должны представляться в комиссию по иностранным делам сената и в комиссию по международным отношениям палаты представителей. Год спустя, после обсуждения в Конгрессе и принятия, президент подписал этот закон. Таким образом, было законодательно закреплено право Конгресса на контроль за деятельностью правительственной администрации в области заключения международных договоров. Надо сказать, что это была первая доведенная до конца акция Конгресса, нацеленная на восстановление его внешнеполитических прерогатив.
Весьма своеобразным государственно-правовым институтом является в Соединенных Штатах пост вице-президента. Правовое и фактическое положение президента и вице-президента существенно различаются. Конституция республики упоминает лишь об одной обязанности вице-президента: «Вице-президент Соединенных Штатов является председателем Сената, но может голосовать лишь в том случае, если голоса разделятся поровну» (ст. 1, разд. 3, п. 4). Вице-президент, как уже говорилось, «наследует» пост президента.
До 1967 г. в случае освобождения поста вице-президента на эту должность никто не назначался до проведения очередных президентских выборов. Но в 1967 г. была принята XXV-я поправка к Конституции США, которая уполномочивала президента по своему усмотрению назначать кандидата на освободившийся пост вице-президента. Избранник президента должен затем получить одобрение большинства в обеих палатах Конгресса. И вот, когда осенью 1973 г., признав себя виновным в неуплате налогов, вице-президент С. Агню ушел в отставку, в стране сложилась предусмотренная указанной поправкой ситуация. В конечном итоге новый, сороковой по счету вице-президент оказался первым занявшим этот пост в середине срока полномочий своего предшественника. Так на посту вице-президента оказался в 1973 г. Дж. Форд – тогда лидер партии республиканцев в палате представителей. 9 августа 1974 г. (после отставки Р. Никсона перед угрозой «импичмента») Дж. Форд стал 38 президентом республики.
На протяжении длительного времени пост вице-президента рассматривался американцами в лучшем случае как синекура, а в худшем, если воспользоваться словами Т. Рузвельта, как «ступенька к забвению». Американские источники говорят, что Т. Маршалл (вице-президент в 1913–1921 гг.) рассказывал шуточную историю о двух братьях, один из которых стал моряком и ушел в плавание, а другого избрали вице-президентом: «С тех пор ни об одном из них никто больше не слышал».
Положение стало меняться после второй мировой войны. Из восьми послевоенных президентов четыре – Г. Трумэн, Л. Джонсон, Р. Никсон и Дж. Форд – занимали перед тем вице-президентский пост. А вице-президент 1976–1980, гг. У. Мондейл с самого начала был поставлен в положение активной политической фигуры. Так же проявляет себя и, сменивший его после выборов 1980 г. Дж. Буш.
Как показала практика, стоящая перед большинством вице-президентов дилемма заключается в том, что они редко знают, в чем состоит их роль, и почти никогда не знают, как сложатся их взаимоотношения с президентом. Сами президенты редко помогают вице-президенту найти себя, не без ревности оберегая свои прерогативы и чувствуя известную угрозу со стороны «дублеров». В результате роль вице-президента по существу определяет президент в соответствии со своими, политическими взглядами и целями.
Исключительно важную роль в осуществлении президентской власти приобрела в XX в. огромная чиновничья бюрократическая машина, что можно расценивать как одно из проявлений общей тенденции развития государственно-монополистического государства. «Империализм, эпоха банкового капитала, эпоха гигантских капиталистических монополий, эпоха перерастания монополистического капитализма в государственно-монополистический капитализм, показывает необыкновенное усиление „государственной машины”, неслыханный рост ее чиновничьего и военного аппарата».
Заметную роль в функционировании всего правительственного механизма играет управленческий аппарат Белого дома, в котором собраны ближайшие и особо доверенные помощники, советники и секретари главы правительства. В структуре аппарата Белого дома можно выделить следующие основные звенья: группа специального помощника по национальной безопасности, группа секретаря по вопросам печати, группа по делам Конгресса, группа специального советника, секретариаты – кабинета и президента. Виднейшее место в правительственном механизме занимают специальные помощники президента и в особенности специальный помощник по делам национальной безопасности, должность которого учреждена в 1953 г. президентом Д. Эйзенхауэром.
Специальный помощник президента по делам национальной безопасности, один из важнейших членов правительства США, в качестве наблюдателя присутствует на заседаниях кабинета, активно участвует во всех совещаниях, созываемых президентом по проблемам национальной безопасности. Кроме того, он осуществляет наиболее ответственные внешнеполитические акции, от имени президента вступает в контакты с главами иностранных государств и правительств.
На помощника президента по национальной безопасности возложены задачи конденсировать информацию и рекомендации различных ведомств, совместно с аппаратом Совета национальной безопасности выявлять проблемы, доводить всю совокупность информации до сведения президента, готовить краткие резюме материалов, поступающих из ведомств к президенту; анализировать недостатки и преимущества предлагаемых политических альтернатив; контролировать осуществление принятых президентом решений; организовывать и координировать межведомственную деятельность по вопросам национальной безопасности. В то же время помощнику президента рекомендуется: избегать роли руководителя внешней политики государства; ограничивать свои публичные выступления; воздерживаться от поддержки той или иной точки зрения внутри правительства. Помощник президента по вопросам национальной безопасности должен постоянно сотрудничать с другими старшими помощниками членов кабинета при проведении решений президента в жизнь.
Важное место в государственном механизме занимает труппа органов, объединенных в Исполнительное управление президента, и составляющих группу учреждений, непосредственно подчиненных президенту и наделенных главным образом консультативно-аналитическими функциями. Создание этого внеминистерского звена в государственном механизме было законодательно оформлено в 1939 г. во время президентства Ф, Рузвельта. Созданное для оказания помощи президенту по руководству правительственным аппаратом, Исполнительное управление всего за два-три десятилетия приобрело значение не только самостоятельного, но и ведущего комплекса в государственном механизме, составляющего довольно разветвленный административный аппарат со своими специфическими задачами. Это – высшее звено правительственных федеральных органов, работающих под непосредственным руководством президента республики, вершина государственного аппарата. Поскольку именно Исполнительное управление определяет и формулирует основные перспективы правительственной политики, целесообразно рассмотреть его структуру подробнее.
Важнейшим в системе органов Исполнительного управления является созданный в 1947 г. Совет национальной безопасности (СНБ), в состав которого включены: президент, вице-президент, государственный секретарь, министр обороны, директор управления чрезвычайной мобилизационной готовности. В качестве советников в состав СНБ включены директор ЦРУ и председатель Комитета начальников штабов. На заседаниях по приглашению президента обязаны присутствовать помощник президента по вопросам национальной безопасности, исполнительный секретарь Совета и другие руководящие деятели.
Совет национальной безопасности, как установлено актом о его создании, обязан «давать президенту компетентные советы, охватывающие все аспекты внутренней, внешней и военной политики, касающейся вопросов национальной безопасности с целью более эффективной координации деятельности военных ведомств и других правительственных департаментов «учреждений в деле национальной безопасности».
В начале 1977 г. президент Дж. Картер осуществил значительные преобразования в структуре СНБ. Были упразднены существовавшие прежде 7 комитетов, а вместо них были созданы 2 – Комитет по анализу политики и Комитет по специальной координации. Комитет по анализу политики включил государственного секретаря США, министра обороны, министра финансов, директора ЦРУ, председателя Комитета начальников штабов, помощника президента по национальной безопасности.
Одной из устойчивых тенденций государственного развития США является неуклонное увеличение численности чиновничье-бюрократического аппарата. Если в 1889 г. при численности населения страны в 62 млн. человек в службах федерального правительства работало 30 тыс. чел. (т. е. на 2 тыс. населения приходился один федеральный служащий), то в 1964 г, в федеральных ведомствах было занято 2,5 млн. чел.– один гражданин США из каждых 76. Надо полагать, что не без оснований писал один из виднейших американских государствоведов Э. Корвин, что «в стране создан самый большой бюрократический аппарат со времен Римской империи».
Бывший авторитетный сотрудник Белого дома С. Хейс в обстоятельном труде «Организация президентской власти» (1976 г.) внимательно проанализировал внутренний механизм действия аппарата Белого дома, нередко остающийся вне поля зрения общественности и наблюдателей. С. Хейс констатирует, что всего за четыре десятилетия он разросся до грандиозных размеров. К середине 60-х годов этот аппарат достиг такой численности, что президент Л. Джонсон попытался (правда, безуспешно)-скоординировать программы его развития. Последующие президенты были, по мнению автора, буквально пленниками чиновничьего механизма. Выдвигая целый ряд предложений по совершенствованию президентской власти, С. Хейс тем не менее питает мало надежд на устранение основной, по его мнению, помехи единовластия президента в правительстве: «Американская история, – пишет он, – дает мало примеров для оптимизма в отношении возможности коллективной работы кабинета».
Главными образующими правительство США (кабинет президента) компонентами являются департаменты, министерства.
Государственный департамент – ведомство иностранных дел, во главе которого стоит государственный секретарь. Это старейшее учреждение исполнительной власти в США, первым руководителем которого был Т. Джефферсон (создано в 1789 г.). В общую структуру Государственного департамента входят региональные ведомства, возглавляемые помощниками государственного секретаря. Помимо внешнеполитической деятельности Государственный департамент осуществляет ряд функций, хранение государственной печати, осуществление связи органов федерации с органами штатов, хранение официальных текстов, принимаемых президентом и Конгрессом актов.
Министерство финансов осуществляет сбор налогов, оплату правительственных расходов и хранение государственных средств. Создано, как и предыдущее, в 1789 г. Органы министерства финансов обеспечивают сбор налоговых платежей, контролируют исполнение государственного бюджета, занимаются вопросами государственных долгов, устанавливают порядок и форму финансовой отчетности федеральных учреждений и т. д. Министерство ведает федеральными банками и золотым запасом страны, который находится в специальном хранилище (штат Колорадо, Форт Нокс), участвует во внешнеэкономический деятельности.
Министерство торговли осуществляет руководство внутренней и внешней торговлей страны, основано в 1903 г. Министерство участвует в обеспечении предприятий стратегической информацией, оказывает техническую помощь предпринимателям в развитии новых промышленных отраслей, проводит различные переписи, устанавливает измерительные стандарты. Одной из важных функций этого департамента является выдача лицензий на экспорт.
Министерство труда призвано обеспечивать осуществление федерального законодательства в области трудовых отношений, создано в 1884 г. Входящее в это министерство Бюро рабочей статистики ежегодно публикует материалы о различных сторонах производственной деятельности рабочего класса.
Министерство земледелия учреждено в 1862 г. Оно координирует вопросы сельского хозяйства, собирает, обобщает и распространяет соответствующую информацию, проводит почвоохранительные мероприятия, осуществляет охрану лесов. Участвует в создании продовольственных резервов, занимается вопросами производства и сбыта сельскохозяйственной продукции, государственными закупками, финансированием сельского хозяйства, охраной лесов, почв и вод, борьбой с сельскохозяйственными вредителями, ведет соответствующие научные исследования.
Министерство внутренних дел осуществляет управление государственными землями, контролирует работу в шахтах и нагорных разработках, регулирует порядок охоты и рыболовства. В функции этого ведомства входит содержание индейских резерваций. Эта задача осуществляется входящим в состав министерства Бюро по делам индейцев. Оно было создано в 1849 г. в качестве «заведующего хозяйством» федерального правительства.
Министерство труда призвано обеспечивать осуществление ведомства: авиации, армии и флота. Военный департамент был создан в 1789 г., а департамент военно-морского флота в 1798 г. После второй мировой войны, в 1947 г. было учреждено единое министерство обороны. Каждое из ведомств возглавляется соответствующим министром, подчиняющимся министру обороны. При каждом министерстве имеется генеральный штаб, входящий в состав объединенного генерального штаба министерства обороны. В условиях существования отраслевых военных министерств министерство обороны не занимается конкретными вопросами управления войсками, а осуществляет организацию обучения и оснащения вооруженных сил в целом.
Министерство юстиции учреждено 22 июня 1870 г. Его глава одновременно является и генеральным атторнеем страны, осуществляет надзор за законностью, консультирует по правовым вопросам правительство и представляет Соединенные Штаты в судах. В составе министерства юстиции находится Федеральное бюро расследований (ФБР). Министерство ведает также федеральной тюремной системой. В 1968 г. в составе министерства была организована Администрация содействия правоприменительной деятельности, наделенная функциями координации работы правоприменяющих органов в штатах и распределения между ними федеральных ассигнований на борьбу с преступностью.
Министерство здравоохранения и социального обеспечения создано в 1953 г. Обладает ограниченным кругом полномочий, поскольку здравоохранение и социальное обеспечение все еще остаются сферой активной деятельности частных предпринимателей. Управление в этих областях децентрализовано и находится в ведении штатов и местных органов.
Министерство жилищного строительства и развития городов учреждено в 1965 г. Собирает материалы о потребностях в жилье, формулирует конкретные предложения законодательного или иного порядка по осуществлению правительственной программы жилищного строительства. Ведает вопросами миграции населения, распоряжается правительственным жилым фондом особого назначения.
Министерство транспорта существует с 1966 г. Создано из отдельных ведомственных служб в целях координации деятельности всех видов транспорта в стране.
Министерство энергетики учреждено в 1977 г., формально призвано способствовать реализации общегосударственных программ разрешения кризисных энергетических проблем. Новому ведомству переданы важные функции министерств обороны, торговли, внутренних дел и других учреждений. Министерство энергетики открыто признается частью военно-промышленного комплекса США. Не случайно его называют «малый Пентагон».
Министерство образования. Было учреждено президентом Дж. Картером в октябре 1979 г. На. него возложено осуществление множества правительственных программ, среди которых – финансовая помощь начальным и средним школам, руководство профессиональным обучением, оказание помощи студентам и т. д. Министерство призвано осуществлять лишь общий контроль в сфере образования. Однако данная сфера по-прежнему остается объектом управления штатных и местных властей, а также частных организаций.
Созданная в 1970 г. вместо министерства почт Почтовая служба США возглавляется Советом управляющих из 9 членов, назначаемых президентом на 9 лет, и утверждается сенатом. Генеральный почтмейстер избирается Советом управляющих,- его заместитель – также.
Между министерствами практически нет строгого разграничения обязанностей. Нередко одни и те же федеральные проблемы разрабатываются несколькими департаментами, а некоторые смежные, включающие комплекс разнообразных вопросов проблемы находятся в ведении различных департаментов.
Поиски оптимальных вариантов реорганизации государственного управления ведутся непрерывно. Так, в 1959–1960 гг. в Конгресс вносились предложения о создании министерства науки. В 1971–1972 гг. президент Р. Никсон предпринял попытку реформы президентского кабинета. «Конституционная революция» президента состояла в его намерении вместо существующих 11 департаментов создать 8. Согласно плану реорганизации Государственный департамент, министерство обороны, министерство финансов и министерство юстиции сохранялись, все же остальные должны были слиться в 4 новых: министерство экономики, министерство местного развития, министерство людских ресурсов и министерство природных ресурсов. Эти предложения остались нереализованными, не получив одобрения Конгресса.
Разработанная администрацией Р. Никсона программа носила небывало широкий для США характер. Оставляя в стороне некоторые конъюнктурные соображения президента, можно все же констатировать, что эти мероприятия предусматривали создание более гибкого и эффективного механизма государственного управления и были направлены на укрепление существующей в стране политической системы. Несмотря на то, что правительство объявило целью задуманной реорганизации централизацию исполнительных функций в государственном аппарате, проектируемые меры должны были способствовать их дальнейшей централизации.
В последние годы правительственный аппарат США в целом все более отходит от старых, классических принципов «саморегулирующейся экономики» и стремится повысить роль государства в экономике, эффективность правительственного механизма экономического регулирования. Так, в начале 1981 г. в правительстве Р. Рейгана для повседневного оперативного решения безотлагательных вопросов был создан Исполнительный комитет («суперкабинет»), в состав которого вошли советник президента по общеполитическим вопросам, государственный секретарь и министры: обороны, финансов, юстиции.
Обобщая сказанное о механизме президентской власти, можно заключить, что в условиях стремительных социальных перемен, развития научно-технической революции, оказывающих глубокое воздействие на структуру американского общества, деятельность государственного аппарата, замедленно на них реагирующего, остающегося на прежнем, как неоднократно признавали государственные руководители США, уже устаревшем уровне, все менее отвечает задачам эффективного управления.
Стремление придать необходимую гибкость государственному аппарату проявлялось по-разному: создавались новые административные органы, принимались соответствующие законы, совершенствовались, с помощью реформ, методы работы. В итоге, возникли довольно громоздкие механизмы государственного регулирования, состоящие из значительного числа правительственных органов как административно-исполнительного, таки консультативно-аналитического назначения. Эта система оказывалась сложной потому, что состояла из относительно самостоятельных учреждений, в деятельности которых решающее влияние имели ведомственные и узкопартийные интересы. Все это отрицательно сказалось на результатах регулирующей деятельности правительства в соответствующих сферах. Создаваемые вновь и вновь координационные органы лишь усложняют систему, еще более затрудняют процесс принятия решений на высших уровнях, ведут к увеличению расходов на содержание правительственного аппарата.
§ 5. Федерация и штаты. Система местных органов власти и управление зарубежными владениями США
Соотношение власти штатов и федеральной власти на всем протяжении американской истории находилось в центре борьбы различных политических сил. Известно, что Конституция 1787 г. выражала компромисс между тенденциями федерализма и антифедерализма, в результате была сохранена определенная автономия штатов. Конституция предоставила штатам право решения всех вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов власти и управления. Таким образом вопросы, не указанные Конституцией в качестве общефедеральных, отнесены к компетенции входящих в федерацию штатов.
Ко времени принятия Конституции США насчитывали 13 штатов, охватывая только восточное побережье центральной части Северной Америки площадью 1,1 млн. км с населением 2,3 млн. человек. В настоящее время в состав США входит 50 штатов, в их числе принятые после второй мировой войны штаты Аляска и Гавайские острова; территория страны увеличилась в 8 раз, она составляет свыше 9 млн. км; население к концу 1980 г. возросло почти в 100 раз, достигнув 223 млн. человек.
С самого начала XX столетия в США идет непрерывная борьба двух тенденций: одна из них – тенденция к централизации государственной власти и постепенному превращению в унитарное государство, другая – к сохранению и расширению прав штатов, а также прав местного самоуправления. Эти противоположные тенденции отражают противоречия между отдельными монополистическими группировками, а также те отчасти принципиальные, хотя и не глубокие, различия во взглядах, которые еще существуют у двух крупнейших политических партий страны – демократической и республиканской.
Первая со времени президента Ф. Рузвельта неизменно выступает за расширение участия федерального правительства и федеральных средств в решении многих внутренних проблем, традиционно входящих в компетенцию штатов. Вторая придерживается более консервативной позиции – ограничения власти центрального федерального правительства, причем постоянно апеллирует к авторитету «отцов-основателей».
На протяжении последних трех десятилетий верх брала первая тенденция. Федеральные органы осуществляли активное вмешательство не только в дела штатов, но и в деятельность органов местного, особенно городского, самоуправления. Централизация власти достигалась различными путями: расширением полномочий Конгресса за счет компетенции штатов; расширением финансовой помощи штатам; установлением контроля за осуществлением ими административных функций; непосредственными контактами с городами, минуя посредничество штатов, и т. п.
Постепенный переход все большей власти к федеральному правительству не был победой лишь самой идеи централизации. Он отражал все возраставшую роль государственно-монополистического капитализма в жизни страны, послевоенный рост агрессивности американского империализма на мировой арене, усиливавшееся влияние военно-промышленного комплекса. Вместе с тем на государство все чаще возлагалась задача «подлечивания» обостряющихся социальных болезней. Не случайно федеральное правительство расширяло сферу своей деятельности за счет штатов и местных властей особенно сильно в послекризисные годы – при президенте Ф. Рузвельте, а также в послевоенные, особенно 60-е годы, в обстановке серьезного обострения социальных противоречий американского капитализма.
Как говорится в Х-й поправке к Конституции, все права, которые Конституцией не переданы в ведение федерации, сохраняются за штатами. Подобное изложение права штатов можно найти в их конституциях. Наиболее важными являются: законодательство в пределах компетенции штата; проведение в жизнь федеральных законов и законов штата; установление порядка выборов в органы федерации и штата; определение порядка комплектования гражданской службы в штате; осуществление контроля за местными органами штата; создание судебных органов штата; осуществление налоговой политики; выпуск займов; издание уголовного и гражданского кодексов, установление процессуальных основ судопроизводства; регулирование семейно-брачных и наследственных отношений. Штаты правомочны, кроме того, осуществлять права в области здравоохранения, просвещения, социальных дел, а также регулировать природоохранительные отношения.
Федеральная конституция обязывает штаты признавать за конными документы, выданные властями всех 50 штатов. Установлено также, что штаты взаимообязаны выдавать друг другу преступников. Собственные конституции штатов формально не могут иметь расхождений с федеральной Конституцией. Верховенство федеральной власти установлено ст. VI Конституции США, один из пунктов которой гласит: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные на ее основании, заключенные договоры, а также договоры, которые будут заключены в будущем, признаются верховным правом страны, и Судьи каждого штата должны руководствоваться ими, хотя бы в Конституции или законах какого-либо штата содержались противоречащие им положения».
Важнейшим принципом американской государственно-правовой системы, как уже указывалось, является принцип разделения властей, как «по горизонтали» – между законодательными, исполнительными и судебными органами, который действует соответственно на уровнях федерации или штатов, так и «по вертикали» – между федерацией и штатами. Исследуя данный вопрос, советский ученый-государствовед А.А. Мишин замечает: «Исторически в основу американской государственно-политической системы лег прежде всего принцип федерализма, который явился специфическим для США воплощением принципа разделения властей».
Традиционный федерализм государственного устройства США предусматривает определенное разграничение прерогатив власти между союзом и штатами. Однако почти двухвековой спор о суверенитете федерации и штатов отнюдь не решен в пользу последних, «борение страстей» вокруг этой проблемы все еще продолжается.
Весьма характерный пример использования этого спора в чисто коммерческих интересах относится к началу 50-х годов. В связи с промышленной разработкой нефтяных месторождений в прибрежном шельфе штатов Техас, Луизиана и Калифорния возник острый конфликт между этими штатами и федеральной администрацией по поводу конституционных прав на шельф. Решение спора в пользу федерального правительства грозило прибылям крупнейших нефтяных монополий страны, для которых условия аренды у штатов были выгоднее. В конечном счете победили штаты и монополии. Их победа явилась результатом прямой сделки между республиканцами и нефтяными магнатами. Последние согласились финансировать избирательную кампанию республиканцев в упомянутых штатах, а республиканская администрация после победы на президентских выборах 1952 г. отказалась от федеральных прав на континентальный шельф. В 60-х годах ссылка на права штатов еще раз стала на Юге орудием тех, кто противился интеграции школ, несмотря на решение Верховного суда в пользу единой национальной политики десегрегации. Небезынтересно, что деятельность Верховного суда США в 50–60-е годы, принявшего тогда ряд либеральных решений, активизировала наиболее реакционные силы – расистов, противников федеральных социальных программ, монополистов, недовольных вмешательством федеральной администрации в их дела, республиканцев консервативного крыла.
Конституционно установленный юридический приоритет федерации не предусматривал возможности несогласия штатов с общегосударственными решениями. Кроме того, власти штата были способны просто саботировать то или иное решение федерации. На практике даже выработалась своеобразная форма такого саботажа – принятие законодательными органами штатов специальных резолюций о «вторжении» федерации в сферу юридической компетенции штатов. Но и сравнительно широкая практика принятия резолюций о «вторжении», и проведение специальных действий, противодействующих усилению центральной власти, – все это лишь в очень незначительной степени влияет на перспективу усиления самостоятельности штатов. Федеральная форма государственного устройства предоставляет правящей верхушке США значительные возможности для самых сложных маневров в тех случаях, когда органы федеральной власти под давлением общественности оказываются вынужденными пойти на те или иные уступки. Неоценимую помощь в таких случаях оказывают штаты с их «собственными» правами, внося коррективы под прямым давлением влиятельных кругов в решения федеральных властей, которые, в свою очередь, охотно мирятся с подобным «самоуправством».
Исключительную роль в расширении полномочий федеральной власти за счет прав штатов играет распространенная в США теория «подразумеваемых полномочий» Конгресса. Доктрина эта исходит из признания за Конгрессом ряда таких прав, которые, хотя и не предусмотрены Конституцией, но будто бы вытекают из ее общего духа и смысла. Теоретической основой этой доктрины служит довольно произвольное толкование одной из статей Конституции, где говорится, что Конгресс имеет право «издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления как вышеуказанных прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц» (ст. 1, разд. 8, п. 18). Понятие «подразумеваемые полномочия» Конгресса столь неопределенно, что на его основе права федерации можно расширять беспредельно, притом «на конституционной основе».
В 50–60-х годах в деятельности законодательных органов штатов наметилась новая тенденция. Если раньше несогласие властей штатов (в форме принятия резолюций о «вторжении») распространялось только на сферу внутриполитических проблем, то теперь появились симптомы выражать несогласие с решениями федеральных органов по внешнеполитическим вопросам. В штате Массачусетс, например, в 1970 г. был принят закон, которым граждане штата освобождались от ответственности за уклонение от участия во вьетнамской войне, поскольку объявление войны Конгрессом не имело места. Аналогичный акт был принят и в штате Нью-Джерси. Организация власти в штатах очень многообразна, ее отличает в зависимости от региона существенный колорит.
Главой исполнительной власти штата является губернатор, избираемый в разных штатах на 2 или 4 года. В некоторых штатах права губернатора чрезвычайно обширны, тогда как в иных его власть почти номинальная. Располагая правом законодательной инициативы, губернатор имеет и право вето, которое в большинстве штатов может быть преодолено законодательным органом.
Право вето – особенно серьезное орудие в руках губернаторов штатов. Губернатор издает распоряжения, которые нередко имеют силу непререкаемых. Он назначает и смещает всех невыборных чиновников штата: их число порой весьма значительно. Во многих штатах губернатор наделен правом помилования. Важной его обязанностью является наблюдение за выполнением законов. Весьма значительным следует признать полномочия губернатора как главнокомандующего вооруженными силами штата – полицией и национальной гвардией. В случае объявления губернатором военного положения в штате все гражданские органы обязаны подчиниться командованию национальной гвардии.
Во всех штатах, исключая штат Орегон, предусмотрена конституционная возможность смещения губернатора в порядке импичмента. Законодательные органы в американских штатах, как и Конгресс, имеют двухпалатную структуру. Только в штате Небраска существует однопалатный законодательный орган. Законодательные собрания в некоторых штатах именуют «генеральной ассамблеей» или «законодательной ассамблеей».
Подавляющая часть штатов установила срок полномочий для нижних палат в 2 года; сенат более чем в 30 штатах избирается на 4 года. Число членов в нижних палатах колеблется от 35 до 525, а в верхних – от 15 до 70. Полномочия обеих палат, как правило, одинаковы. Точно определить юридическую компетенцию законодательных учреждений в штатах представляется весьма сложным, поскольку они имеют право нормотворчества по всем вопросам, за исключением отнесенных конституций к федеральной компетенции, а также находящихся в компетенции исполнительной и судебной власти штата.
Законодательная процедура в легислатурах большинства штатов очень сложна. Спикер нижней палаты и председатель сената располагают здесь еще большими полномочиями, чем в федеральном Конгрессе. Законопроекты, одобренные комитетом, проходят три чтения и, будучи принятыми в обеих палатах, направляются на подпись губернатору штата. В законодательные органы штатов избираются должностные лица, положение которых сходно с положением чиновников федерального Конгресса. Лоббизм здесь такое же обычное явление, как и в палатах Конгресса США.
Организация местного управления в США является объектом власти штатов, а не федеральных властей. Не удивительно в силу этого, что каждый штат может предложить собственный «ассортимент» местных административно-территориальных единиц и соответствующих органов. Конституционно права органов местного самоуправления ограничены. Они не считаются самостоятельными носителями власти и пользуются лишь теми полномочиями, которые делегируются им штатами. Юридически ни союз, ни штат не могут вмешиваться в не принадлежащие им области полномочий. Практически же это далеко не так.
Говоря о сложности структуры государственного устройства США, нельзя оставить без внимания тот факт, что в стране насчитывается около 185 тыс. административно-территориальных единиц различного уровня и значения. Основными видами административно-территориальных единиц являются графства, муниципалитеты (сити, таун, бороу, вилидж), тауншипы, школьные и специальные округи. Графства в США представляют собой административно-территориальное звено в структуре всех штатов, кроме Аляски, Коннектикута и Род-Айленда. Все остальные территориальные единицы входят в состав графства.
Две трети населения проживает в муниципальных корпорациях – сити, туанах, бороу и вилиджах. Муниципалитет – общее типовое название для определения органов управления в городах (сити), селах, местечках (таун), деревнях (вилидж) и городских районах (бороу). Тауи – единица управления сельской местностью, нередко называемая также тауншип. В некоторых районах США под тауном понимают мелкие города. Самым мелким муниципалитетом можно назвать, пожалуй, деревню. Во многих случаях в качестве деревни рассматриваются пригородные районы.
Многочисленные ячейки местного управления в СЩА – школьные и специальные округа. Здесь муниципальное управление специализировано по отдельным службам – образование, водоснабжение, дорожное строительство, санитарное дело и т. п. Границы одного такого округа зачастую перекрещиваются с границами других округов, выделенных по иным основаниям. Площадь, которую охватывают специальные округа, весьма неопределенна: от маленькой территории до нескольких графств. Поскольку компетенция органов графств далеко не одинакова в разных штатах, она может быть охарактеризована лишь в самой общей форме.
Совет графства представляет собой руководящий орган во всех графствах. Члены совета не занимают других государственных должностей и осуществляют свои полномочия коллегиально. В сельской местности советы собираются, как правило, один раз в месяц, а в городах – еженедельно. Совет графства назначает некоторых должностных лиц и определяет размеры выплачиваемого им жалованья. Важным должностным лицом в графстве является шериф, который избирается непосредственно населением на два–четыре года. Шериф призван поддерживать спокойствие в подведомственном ему графстве, круг его обязанностей довольно широк: вызов в суд, производство арестов, контроль за сбором налогов и т. д. Соблюдение законов составляет сферу деятельности и другого должностного лица графства – атторнея, которого нередко именуют окружным атторнеем или солиситором. В его обязанности включается дознание по преступлению, сбор доказательств а также представительство графства в судебных спорах.
Городское управление в США сложилось в следующих формах.
«Мэр-совет» – система, распространенная в большинстве крупных городов страны. При этой системе формально исполнительная власть принадлежит мэру, законодательная – совету. И мэр, и совет избираются населением.
Комиссионная форма. Основана на том, что законодательная и исполнительная власть сосредоточена в руках небольшой коллегии лиц, избираемой непосредственно жителями данной местности. Один из пяти-шести членов комиссии становится мэром. Комиссия выступает в роли городского совета.
«Совет-управляющий», – небольшой выборный законодательный орган, избирает профессионального управляющего, который считается ответственным за проводимую политику.
Смешанные формы управления. В различных районах страны функционирует значительное число муниципальных управленческих систем смешанного типа. Иногда система «совет–мэр» дополняется назначенным администратором. Комиссионная система в ряде мест дополняется полномочиями мэра.
Имеются и другие, распространенные в некоторых районах формы государственного управления. Например, особый режим управления установлен для столицы США – Вашингтона. Для него из территорий штатов Мэриленд и Виргиния выделен округ Колумбия. До последнего времени округ Колумбия был подчинен непосредственно властям федерации и не имел выборных муниципальных учреждений. Управление городскими делами осуществлялось советом из 9 членов во главе с комиссионером, совет назначался президентом республики. В декабре 1973 г. вступил в силу закон «О самоуправлении федерального округа Колумбия».
За последние три-четыре десятилетия города в США существенно изменились. Многие из них стали неузнаваемы: значительно расширились их территории и возросла численность населения. Однако законодательно этот процесс по большей части не оформлен. Власть местного самоуправления продолжает ограничиваться территорией города, установленной в некоторых случаях 100 лет назад. Например, официальный статус большого Нью-Йорка юридически был определен в 1898 г., когда его территория составляла 315 кв. миль, а в настоящее время город занимает в 10 раз большую площадь. Официально городом называется лишь первоначально отведенная под него территория, фактически большой Нью-Йорк расположился в пределах территории 3 штатов (Нью-Йорк, Нью-Джерси и Коннектикут).
Предметом особой озабоченности государства стали в последние годы вопросы городского развития. Так называемый «кризис городов» обсуждается на всех уровнях. При этом речь идет не только о непомерном росте городов, но и о невиданном разрастании городских предместий, в результате чего целые районы, составлявшие прежде сельскую местность, оказались урбанизованными. Возникли так называемые агломерации, представляющие собой совокупность собственно города, пригородов и близлежащих городов, связанных экономическими и иными узами. Типичными примерами таких агломераций могут служить Нью-Йорк, Чикаго, Лос-Анджелес. Одновременно с этим происходило массовое переселение в пригороды «среднего класса», на место которого в городские центры хлынула беднота. Это привело к резкому сужению налоговой базы городов и сокращению поступлений от налога с имущества. В местных городских бюджетах образовалась серьезная брешь, что поставило городские власти в еще большую зависимость от штатов, оставшихся монопольными сборщиками и распорядителями налоговых поступлений. Располагая, таким образом, реальной властью распределения дотаций, штаты используют эту власть как эффективное средство политического давления на местное самоуправление. Столкнувшись лицом к лицу со своими финансовыми проблемами, город одновременно поставлен в положение всевозрастающей зависимости от подачек федерального правительства и властей штатов. Бюджеты городов далеко не обеспечивают нормального городского развития и необходимых общественных услуг; в своих расходах они почти на 1/3 зависят от федеральной и штатной помощи.
Современный городской кризис в Соединенных Штатах Америки – результат сложного взаимодействия разнообразных факторов. Такие важнейшие социальные факторы, как общественная система, основанная на частной собственности, в том числе и на землю, и ее несоответствие общественной природе города, хаос и отсутствие планового начала в подходе к решению городских проблем, антагонизм интересов различных групп городского общества, расизм – неотъемлемые стороны городского кризиса, не поддающегося разрешению в условиях капитализма.
США располагают рядом зарубежных владений. В организации управления этими владениями зона Панамского канала представляет собой узкую полосу земли по обе стороны от водной магистрали шириной около 16 км и длиной до 80 км. При выходе канала в Тихий океан расположен порт Бальбоа, в Карибском море – Кристобаль. Здесь сооружены мощные военно-морские базы, а вдоль канала – пояс фортов и военных аэродромов. На них дислоцирован постоянный гарнизон вооруженных сил США. Управляется зона Панамского капала командующими вооруженными силами в этом регионе. Под его контролем находится губернатор зоны, назначаемый президентом Соединенных Штатов.
В феврале 1974 г. между США и Панамой подписана «Декларация принципов», касающаяся будущего статуса Панамского канала и его зоны. В этом документе определена перспектива заключения нового договора о Панамском канале, согласно которому Соединенные Штаты передадут юрисдикцию над зоной канала Республике Панама, но на определенный срок сохранят за собой право эксплуатации сооружений канала. По окончании этого срока Панама должна получить полный контроль над каналом и впредь будет ответственна за его эксплуатацию. Соответственно этой договоренности в сентябре 1977 г. правительства Панамы и США подписали два договора, заменяющие договор 1903 г. Суть новых документов заключалась в том, что Панама «постепенно» распространит государственный суверенитет на зону Панамского канала, который полностью перейдет в ее руки 31 декабря 1999 г. До этого времени американцы будут сохранять командные позиции в управлении каналом, содержать в его зоне 14 военных и военно-морских баз с соответствующими гарнизонами и вооружением. Второй из упомянутых договоров предусматривал, что с наступлением XXI в. за Соединенными Штатами останется право «совместно с Панамой гарантировать нейтралитет канала».
На атлантических подступах к Панамскому каналу находятся островные владения США: остров Пуэрто-Рико и группа Виргинских островов, к западу и юго-западу от Гавайев принадлежащие США острова Мидуэй, Уэйк, Гуам и др. В южной части Тихого океана США владеют группой островов apxипелага Самоа.
В августе 1979 г. население острова Гуам отвергло навязываемый ему правительством США проект конституции, призванный сохранить старые колониальные порядки в новом юридическом обличье. В ходе состоявшегося референдума подавляющее большинство островитян проголосовало против «основного закона», предусматривающего ограниченное местное самоуправление. Гуам, захваченный Соединенными Штатами в ходе испано-американской войны 1898 г., является в настоящее время крупной базой американских ВВС и ВМС в Тихом океане.
США управляют подопечными территориями – Маршалловыми, Марианскими и Каролинскими островами в Тихом океане. Марианские острова – один из архипелагов Микронезии, расположенных в западной части Тихого океана. В него входят 14 относительно крупных островов с населением около 15 тыс. человек. После открытия островов в 1521 г. Магелланом они были колонией Испании, затем перешли в конце XIX в. к Германии. В годы первой мировой войны их захватила Япония, осуществлявшая здесь управление по мандату Лиги наций. Во второй мировой войне на островах укрепились американцы, а в 1947 г. Организация Объединенных Наций передала Марианские острова, как и соседние Kapoлинские и Маршалловы, под опеку Соединенных Штатов. Согласно официальному мандату ООН цель американской опеки состояла в том, чтобы помочь населению островов подготовиться к независимости.
25 марта 1976 г. президент Дж. Форд подписал закон, в соответствии с которым Марианские острова включаются в состав США в качестве «свободно присоединившегося государства».
В основном все колониальные владения США управляются по одной схеме: вся полнота государственной власти сосредоточена в руках губернатора, который назначается «с согласия сената» президентом республики. Вместе с тем Гуам Самоа и Виргинские, острова имеют выборные законодательные органы, наделенные весьма незначительными полномочиями. Общее управление администрацией островов осуществляет Министерство внутренних дел США.
Пуэрто-Рико, важнейшее американское владение, до 1898 г принадлежало Испании. В 1952 г. было объявлено «свобод» присоединившимся государством». На правах «автономии» законодательную власть в Пуэрто-Рико осуществляет двухпалатный конгресс, а исполнительную – губернатор.
§ 6. Судебная система и карательный механизм
Столкнувшись, тем не менее, с исключительной президентской активностью, Верховный суд уже в несколько измененном составе пересмотрел свои позиции, поддержав те самые законы, которые не так давно объявил неконституционными. В результате обе стороны оказались в положении одновременно и победителей и побежденных. С одной стороны, Верховный суд одержал победу над президентом, не допустив новых назначений; с другой стороны, президент получил от Верховного суда поддержку «нового курса».
Апелляционные суды. В стране функционируют 10 апелляционных судов, которые распределены по округам, объединяющим несколько штатов каждый, кроме того, апелляционный суд федерального округа Колумбия, т. е. всего 11 апелляционных судов.
Обслуживаемая каждым апелляционным судом территория именуется соответственно судебным апелляционным округом; все штаты причислены к одному из судебных апелляционных округов. Состоят апелляционные суды из трех–девяти членов, назначаемых президентом «по совету и с согласия сената». Периодически, чаще всего в силу загруженности, в их деятельности принимают участие члены Верховного суда, районные судьи, ранее не участвовавшие в первичном разбирательстве дела, а также верховные судьи, судьи апелляционных и районных судов, находящиеся в отставке. Общее руководство деятельностью апелляционного суда осуществляет председатель.
Районные (окружные) суды – самая, так сказать, работающая судебная инстанция – являются основным звеном федеральной системы судов. Как правило, в каждом штате существует один районный суд, но в штатах с большим количеством населения имеется по два, три и даже четыре районных суда. Всего в стране 90 районных судов и столько же, следовательно, федеральных судебных районов: 88 – в штатах, один в округе Колумбия и один в Пуэрто-Рико. Районные суды состоят из судей, назначаемых президентом в таком же порядке, как и судьи Верховного и апелляционных судов. В зависимости от нагрузки суда число членов может быть различным (от 1–3 до 18 в разных штатах). Районные суды рассматривают по существу почти все дела, подпадающие под федеральную юрисдикцию, кроме дел, подсудных Верховному суду и палате претензий. Разбирательство дел в этих судах осуществляется, как правило, одним судьей единолично либо с участием присяжных заседателей.
Структурная организация судов в штатах оказалась существенно подверженной влиянию колониальной юстиции, существовавшей в североамериканских владениях Англии до завоевания ими независимости. Характерно, что это влияние сказалось на судебных системах не только тех штатов, которые образовались сразу же после свержения английского господства, но и тех, которые возникли значительно позднее. Обращает на себя внимание разнообразие судебных систем штатов, что позволяет говорить лишь о наиболее сходных чертах схем судебных структур штатов. Одной из таких черт является наличие нескольких звеньев судов в каждом штате. Как это видно из американских научных и официальных отчетов, судебные системы штатов принято делить в США в основном на четыре звена.
1. Высшие суды, которые в ряде штатов именуют верховными судами. Основная их функция – проверка решения нижестоящих судов штата; в некоторых штатах они рассматривают отдельные категории дел как первая инстанция. Они же уполномочены проверять конституционность законов штатов, разрабатывать правила судопроизводства, а также осуществлять функции судебного управления в штате. Состоят эти суды из 3–9 судей, назначаемых или избираемых на разные сроки, а в ряде штатов пожизненно. По организации, функциям и порядку деятельности высшие суды штатов напоминают Верховный суд США.
2. Промежуточные апелляционные суды, которые именуются в разных штатах по-разному: «высокие суды», «окружные суды», «районные суды». Во всех штатах существуют промежуточные апелляционные суды, в ряде штатов их даже несколько. Решения этих судов выносятся по апелляциям, но иногда и по делам, рассмотренным ими в первой инстанции.
3. Суды первой инстанции. Основное звено судебных систем штатов. Местные органы власти подбирают для них судей, а в ряде случаев назначают их, финансируют эти суды. В судах первой инстанции рассматривается по существу основная масса уголовных и гражданских дел, эти же суды являются непосредственной апелляционной инстанцией для низших судов. Как правило, судами первой инстанции обслуживается территория одного или нескольких графств.
4. Низшие суды – «мировые суды», «полицейские суды», «суды муниципальные» – имеют ограниченную компетенцию и обычно вправе рассматривать мелкие гражданские дела, а также незначительные уголовные дела, по которым налагается штраф. В некоторых штатах компетенция на этом уровне разграничена: мировые суды разбирают гражданские дела, полицейские суды – уголовные правонарушения.
К числу специальных судов относятся в США судебные органы, создаваемые для рассмотрения конкретных категорий дел особого характера. Действуют, например, такие специальные суды: 1) палата претензий, рассматривающая имущественные претензии, предъявляемые частными лицами к Конгрессу или правительству; 1) таможенный суд, который осуществляет повседневный контроль деятельности таможенных учреждений; 3) апелляционный суд по таможенным и патентным делам, осуществляющий проверку правомерности решений таможенного суда и контролирующий систему регулирования патентных отношений; 4) налоговый суд, который рассматривает споры, возникающие по поводу осуществления федерального налогового законодательства.
Решения палаты претензий и апелляционного суда по таможенным и патентным делам могут быть обжалованы в Верховном суде США, а налогового суда – в федеральном апелляционном суде. С февраля 1972 г. среди специализированных судов появился еще один – Временный чрезвычайный апелляционный суд, который уполномочен рассматривать жалобы на решения районных федеральных судов по вопросам, связанным с применением законодательства об экономической стабилизации.
Система военных судов действует автономно от гражданских на основе Закона о военной юстиции от 24 октября 1968 г. Военно-апелляционный суд – высший судебный орган военной юстиции при министерстве обороны США, состоящий из судей, назначаемых на 15 лет президентом республики. Все военные суды являются составной частью вооруженных сил.
Большое значение в осуществлении внутренней и внешней государственной деятельности имеет в США комплекс военно-полицейских учреждений, удельный вес которого при империализме в механизме государства неуклонно возрастает. Соединенные Штаты вступили в 80-е годы XX в. под лозунгом «реалистического устрашения». Понятно, что военно-полицейский механизм со всеми его компонентами – основная сила внутренней репрессии и агрессии вовне.
Вооруженные силы США – самые крупные и технически оснащенные среди вооруженных сил капиталистического мира. Военная стратегия, являясь составной частью государственной политики США, призвана обеспечить решение ее основных задач как в мирное, так и в военное время. Военная стратегия, которую определяет национальная стратегия, выступает важнейшей частью национальной политики.
В мирное время вооруженные силы США состоят из трех видов войск – сухопутной армии, военно-воздушных сил, военно-морского флота и войск специального назначения.
В США сложилась в свое время смешанная система комплектования вооруженных сил как на основе вербовки, так и на основе призыва в соответствии с законом о воинской повинности. Воинская повинность была введена в годы второй мировой войны, а затем закреплена в 1948 г. специальным законам, действие которого продлевалось до 1973 г. В 1973 г. было принято решение прекратить обязательный набор личного состава.
Вооруженные силы в настоящее время комплектуются только за счет добровольцев. На военную службу принимаются лица мужского пола в возрасте 17–34 лет и одинокие женщины в возрасте 18–34 лет. Добровольцы зачисляются по контрактам на срок от 3 до 6 лет, после чего они могут продлить эти сроки еще до 6 лет. Вербовка добровольцев проводится в течение всего года. При поступлении на военную службу добровольцам представляется право выбора рода войск и места службы.
В июне 1980 г. президент Дж. Картер подписал закон об обязательной регистрации молодежи призывного возраста. Закон предписывает всем 19–20-летним американцам зарегистрироваться в соответствующих органах по месту жительства. Уклонение от регистрации грозит тюремным заключением сроком на 5 лет и крупным штрафом. Весной 1981 г. сенатор-демократ Э. Холлингс внес на рассмотрение Конгресса законопроект о возобновлении обязательного призыва на военную службу, что вновь обострило многолетнюю дискуссию относительно принципов комплектования вооруженных сил.
Сухопутная армия США состоит из регулярных войск, национальной гвардии и резервов. Кадровые части регулярной армии, на основе ныне действующей системы, комплектуются из добровольцев. Национальная гвардия представляет собой армию, части которой подчиняются губернатору штата, кроме случаев, когда президент США призовет их на службу федеральному правительству. Солдаты и офицеры национальной гвардии, сведенные организационно в подразделения, части и соединения по армейскому образцу, состоят на обычной гражданской службе, но ограничены в праве менять место жительства без уведомления об этом командования. С объявлением военного или чрезвычайного положения в стране национальная гвардия проходит процесс доукомплектования и дополнительного обучения, после чего приобретает статус регулярной армии.
Офицерский корпус вооруженных сил США состоит из кадровых офицеров и офицеров резерва. Воинские звания офицеров, генералов и адмиралов должны соответствовать занимаемым ими должностям. Законодательством предусмотрена возможность назначения на некоторые офицерские должности гражданских специалистов, не имеющих военной подготовки: врачей, священников, технических специалистов.
Основная часть американских офицеров – выходцы из семей буржуазии, свыше половины из них – представители высших и средних ее слоев. Не случайно подавляющее большинство офицеров не скрывает своих консервативных и даже «крайне консервативных», т. е. архиреакционных, взглядов.
Вооруженные силы США нацелены на внешнюю экспансию и агрессию. Об этом говорит уже то, что свыше полумиллиона солдат и офицеров несут службу в чужих землях, где лихорадочно сколачиваются жандармские силы «быстрого развертывания».
Полиция Соединенных Штатов Америки. Организационная структура полиции США испытывает влияние, с одной стороны, конституционного деления органов государства на федеральные, штатные и местные, а с другой – аналогичной трехзвенной административно-территориальной системы страны.
Полицейские силы в США представляют собой почти полумиллионную организацию вооруженных людей, служащих в самых разных учреждениях, частях, подразделениях, службах и агентствах. Структурно полиция включает три основные звена: федеральную полицию, полицию штатов и местную полицию. Полицейские силы этих звеньев обладают разными по объему полномочиями, отличаются по степени квалификационной подготовки. Различны у них и научно-техническая оснащенность, размеры и источники финансирования. Между звеньями отсутствует строгая и систематическая взаимосвязь, что на практике нередко приводит к дублированию полномочий, взаимному переложению ответственности и, наконец, к ведомственным противоречиям.
Высшей для федеральной полиции инстанцией является Федеральное бюро расследований (ФБР), входящее в систему министерства юстиции. В 1907 г. внучатый племянник Наполеона Бонапарта – Ч. Бонапарт, будучи в правительстве Т. Рузвельта министром юстиции США, решил учредить постоянно действующую следственную организацию, которая и появилась год спустя в виде Бюро расследования, а в 1953 г. была переименована в Федеральное бюро расследований (ФБР). С 1924 по 1972 г. ФБР возглавлял известный реакционер Э. Гувер. В 1975 г. Конгресс США издал закон, ограничивающий срок пребывания на посту директора ФБР 10 годами.
Вся деятельность ФБР строжайше централизована, его периферийная сеть – 58 отделений – разветвлена по всем 50 штатам и крупнейшим городам страны. Официально занимаясь расследованием уголовных преступлений, предусмотренных федеральными законами, ФБР осуществляет широкую программу политических преследований, ведет «необъявленную войну» против граждан, вмешиваясь в их частную жизнь. На основании материалов, поступивших из ФБР, строятся многочисленные обвинения против «нелояльных» граждан.
Кроме ФБР в систему федеральной полиции входят: 1) секретная полиция, ведающая охраной высших государственных учреждений, президента республики, иностранных представительств и золотого запаса страны; 2) федеральное бюро по борьбе с наркотиками; 3) федеральное иммиграционное бюро; 4) полиция по охране национальных парков; 5) полиция по охране мостов и туннелей; 6) полиция федерального агентства авиации. Имеются и другие службы. Видное место в системе федеральных полицейских органов занимает военная полиция, подразделения которой находятся не только в США, но и повсеместно за границей – там, где содержатся американские войска. Военная полиция имеет своей задачей раскрытие совершаемых военнослужащими уголовных преступлений, охрану военных объектов. Широкая сфера карательной деятельности военной полиции включает репрессивные акции против населения в районах дислокации войск. В полицию штатов входят различные организационные структуры. Число функциональных подразделений здесь обычно не велико, территориальная организация охватывает несколько округов, каждый из которых располагает отрядом полиции штата. Руководство полицией штата сосредоточено в руках губернатора, при котором функционирует специально созданное ведомство. В последние годы в США стала ощутимой тенденция превратить полицейские органы штатов в координационные центры по планированию работы множества полицейских агентств и обеспечению постоянных контактов между ними. Юридически на полицию штатов возлагаются следующие полномочия: а) проводить в жизнь законы федеральных властей и властей штатов; б) обеспечивать охрану здоровья, жизни и имущества граждан; в) расследовать преступления, не относящиеся к ведению других полицейских инстанций; г) арестовывать преступников; д) заниматься предупреждением преступности. Полиция штата может налагать отдельные административные взыскания за нарушение законов штата.
Местная полиция включает в себя полицейские формирования городов и графств. Каждая городская или сельская община по существующему законодательству имеет право содержать местную полицию, которую возглавляет шеф-инспектор полиции.
В большинстве сельских населенных пунктов имеется констебль, избираемый на 2–4 года. Работают констебли под руководством выборного шерифа и свои функции выполняют за символическую оплату. Эффективность работы констеблей в борьбе с уголовной преступностью оказалась недостаточной, и в настоящее время институт констеблей вытесняется институтом сельских полицейских. Особое место в системе полицейских учреждений США занимает частная полиция, которая состоит из отрядов наружной службы и многочисленных сыскных агентств. Создание частной полиции мотивируется в США необходимостью особой, повышенной охраны частной собственности, фактически же частная полиция превратилась во внеконституционное орудие подавления трудящихся. На частную полицию, кроме перечисленных обязанностей, возлагается охрана производственных секретов фирм и корпораций. Широкое развитие получили частные полицейские силы по охране промышленных, транспортных, строительных и финансовых предприятий, а также мест проживания богачей.
В целом в Соединенных Штатах проводится в настоящее время система реорганизационных мероприятий, рассчитанная на еще большую централизацию и универсализацию всех видов полицейских учреждений. В 1968 г. был сделан весьма ощутимый шаг к превращению министерства юстиции США в общенациональный центр руководства всеми полицейскими, прокурорскими и другими карательными учреждениями страны. В его составе была образована Администрация содействия правоприменительной деятельности, которая призвана путем распределения значительных средств, ассигнуемых дополнительно из федерального бюджета, активно содействовать укреплению органов уголовной репрессии всех видов и уровней.
«Разведывательное сообщество» – так именуют в США систему различных государственных учреждений, занимающихся разведывательной деятельностью. Основные звенья этой системы–Центральное разведывательное управление (ЦРУ), Разведывательное управление министерства обороны (РУМО) и Национальное агентство безопасности (НАБ). Все эти, как и ряд других разведывательных организаций, объединены в единую общегосударственную систему.
ЦРУ существует с 1947 г., имея официальной задачей «консультировать Совет национальной безопасности по вопросам, относящимся к такой разведывательной деятельности правительственных учреждений и ведомств, которая имеет отношение к национальной безопасности». Фактически ЦРУ самым непосредственным образом ведет повседневную разведывательную и подрывную деятельность – по борьбе с коммунистическим и национально-освободительным движением, по разведке в области атомного вооружения, авиации и космонавтики. ЦРУ имеет свои представительства во всех крупных городах страны, а также многочисленные резиденции за границей, действующие под прикрытием торговых, культурных или дипломатических учреждений.
В январе 1978 г. президент Дж. Картер провел серьезную реорганизацию аппарата ЦРУ. В структуре последнего был создан комитет политического анализа, призванный определять наиболее важные задачи разведывательных операций, а также обеспечить соответствующей информацией правительственные ведомства. Созданы и некоторые другие органы, способствующие централизации разведывательной деятельности. Кроме того, расширены полномочия директора ЦРУ, который получил право формировать единый бюджет для всех разведывательных ведомств США. Реорганизация предполагает повышение роли министра юстиции, которому поручено в каждом конкретном случае утверждать санкционируемое президентом наблюдение.
В целом реорганизация, проведенная Картером, имела целью (и это не скрывали ее вдохновители и организаторы) восстановить «доброе имя и эффективность разведывательных служб».
РУМО создано в 1961 г. и занимается военной разведкой путем активной шпионско-диверсионной деятельности. Входит в состав министерства обороны, располагает большим штатом и щедро финансируется.
Шпионаж, слежка, подслушивание телефонных разговоров, перлюстрация личной переписки – таков неполный перечень приемов, к которым чаще всего прибегают специальные службы США в целях обеспечения «благонадежности» американских граждан. Они используют самую современную электронную технику, включая компьютеры, миниатюрные подслушивающие аппараты и даже космические спутники. Практически все операции разведывательных органов строго засекречены.
§ 7. Наступление на конституционные права и свободы граждан
Авторы Билля о правах, разумеется, не могли представить себе пути развития буржуазной демократии в XX в. Два столетия спустя после создания этого документа стало совершенно очевидно, что расширение и углубление конституционных прав и свобод американских граждан не входит в задачу политических последователей «отцов-основателей». Известно, например, что Конституция США запрещает жаловать дворянские титулы и формально страна не знает сословий. Но столь же известно, что в стране действуют неписаные законы и существуют неузаконенные «сословия». На родине декларации буржуазного равноправия более, чем где-либо, четко выкристаллизовалась иерархия социально-политического неравенства.
Говоря о Декларации независимости США, Л. И. Брежнев в обращении к читателю своей новой книги «Социализм, демократия и права человека», вышедшей в Англии, пишет: «Провозглашенные ею права и свободы представляются нам огромным для того времени достижением, но с точки зрения сегодняшнего дня они стали элементами формального буржуазного права, ограниченными самим характером буржуазного общества, где реальные права и привилегии – в руках имущих классов, а формально демократические институты служат интересам этих классов. Достаточно вспомнить, например, что ни Декларации независимости, ни Билль о правах не уничтожили рабства. Можно найти и другие примеры несоответствия провозглашенного и существующего, причем, конечно, не только в прошлом».
В свое время Великая Октябрьская социалистическая революция, возникновение в США социалистических и коммунистических организаций, рост рабочего движения – все это чрезвычайно напугало американскую реакцию. Буржуазию охватил, как тогда писали в газетах, «великий красный страх», и правительство объявило «крестовый поход» против «красных». Коммунистическая партия была загнана в подполье, во многих штатах были объявлены незаконными и социалистические организации. Коммунистов предавали суду как агентов иностранных государств, заговорщиков и анархистов. Министр юстиции Пальмер установил массовые полицейские облавы на рабочих-активистов, утверждая, что в США готовится «большевистская революция». В раздувании всеамериканской истерии особенно отличился Э. Гувер, тогда еще молодой сотрудник министерства юстиции, а впоследствии зловещий шеф ФБР.
Пальмеровские жестокости вызвали протесты даже со стороны буржуазных политических деятелей, волна протестов и солидарности с демократами Америки прокатилась по всему миру. Тем не менее в связи с ростом забастовочного, рабочего движения внутри страны, а также в связи с изменением международной обстановки в предвоенные годы в США предпринимались определенные законодательные усилия.
В июне 1940 г. в Конгрессе США был принят Акт о регистрации иностранцев, известный по имени его инициатора как закон Смита. Закон этот был по существу попыткой установить контроль не только за действиями людей, но за образом их мыслей; он предусматривал уголовную ответственность за «сознательную и злонамеренную защиту и пропаганду необходимости свержения и ликвидации правительства Соединенных Штатов с применением силы и насилия».
Послевоенные годы характеризовались широким развитием массовых демократических движений, что принудило правящие классы маневрировать, искать пути создания видимости установления в стране равноправия. Речь идет прежде всего о равноправии женщин и негритянского населения. Небезынтересно, что XXVI 1-я поправка к Конституции США, декларирующая полное равноправие женщин с мужчинами, одобренная конгрессом в 1972 г. после почти пятидесятилетней проволочки, застряла в извилистых лабиринтах законодательных инстанций штатов. Текст поправки гласит: «Равенство в правах перед законом по признаку пола не может нарушаться или ограничиваться Соединенными Штатами или отдельными штатами». Для того, чтобы вступить в силу поправка должна быть ратифицирована законодательными органами не менее 38 штатов из 50. К началу 1982 г. поправка получила такую ратификацию в 35 штатах. Срок для ратификации поправок установлен в США в 7 лет с момента ее одобрения Конгрессом, и в данном случае он истек 22 марта 1979 г. Однако организациям борцов за женское равноправие удалось добиться того, что Конгресс продлил этот срок до 30 июня 1982 г. Но ведь поправка впервые была предложена Конгрессу в 1923 г. Однако и сейчас нельзя с уверенностью сказать, что она появится в Конституции США.
Аналогичное положение сложилось с проблемой равноправия негритянского населения. Здесь существенны два момента. Во-первых, как свидетельствует сама американская история, всякий подъем борьбы за гражданские права негров всегда сопровождался усилением расистского террора и массовыми репрессиями; чем шире развертывалась борьба, чем она становилась настойчивей и упорнее, чем больше завоевывала сторонников среди белых американцев, тем более ожесточенный характер приобретали контратаки реакции. Во-вторых, борьба американских негров за свои гражданские права всегда была одним из решающих участков борьбы всей прогрессивной американской общественности за свободу и демократию, и по своему принципиальному значению она выходила далеко за рамки чисто негритянского вопроса. Именно это дает ключ к пониманию сущности и направленности движения за гражданские права негров в США, его значения и места в общедемократическом движении страны.
Вот почему подъем негритянского движения приковал к положению небелого населения США внимание всей американской, да и не только американской, общественности и поставил правящие круги перед острой необходимостью пойти на более существенные уступки. Необходимость законодательного оформления таких уступок признавали не только либерально настроенные и более умеренные представители американских правящих кругов, но и ряд консервативных и даже реакционных политических деятелей, не питавших симпатий к негритянскому народу, но трезво оценивающих создавшуюся обстановку. Немалую роль сыграли и внешнеполитические мотивы – боязнь ослабления международных позиций США и в особенности опасность утраты репутации в бывших колониальных странах, которые обрели национальную независимость.
Очень остро вопрос о расовой сегрегации в учебных заведениях США стоял в 50-х годах. В канун президентских выборов 1952 г. республиканцы прежде всего обещали покончить с сегрегацией в учебных заведениях, кинотеатрах, на стадионах, в городском транспорте и других общественных местах на территории федерального округа Колумбия. И хотя после прихода к власти ставленника республиканской партии Д. Эйзенхауэра было сделано далеко не все из обещанного, некоторых успехов негритянскому движению удалось добиться. Именно активизация борьбы трудящихся негров в условиях все возрастающего международного значения негритянского вопроса объясняет действия Верховного суда США, объявившего (17 мая 1954 г.) сегрегацию в общественных учебных заведениях нарушением федеральной Конституции и признавшего (23 апреля 1956 г.) таким же нарушением Конституции сегрегацию в курсирующих между штатами автобусах. Наконец, в 1957 г. и в 1960 г. были приняты законы о защите гражданских прав негритянского населения. Однако эти решения практически не выполняются. Уместно заметить, что подобные акты в виде принятых после гражданской войны XIV-й и XV-й поправок к Конституции «действовали» уже целое столетие, но до сих пор американский негр, несмотря на все установления, – далеко не равноправный гражданин США.
Бесспорно, негритянский народ США стал другим. Существенно изменился его социальный состав, значительно возросла активность. Выросла и его политическая роль в ряде городов и штатов. Однако злобствующий расизм создает новые препоны борьбе американских негров за их гражданские права, за человеческое достоинство.
Вслед за Верховным судом правящие круги Соединенных Штатов также были вынуждены предпринять некоторые законодательные акции. Закон от 2 июля 1964 г. «О гражданских правах» касался в основном вопроса об избирательных правах негритянского населения Соединенных Штатов. Его первый вариант был (предложен в начале 1963 г. президентом Дж. Кеннеди. В официальных политических кругах считали, что по своему значению это был самый важный законодательный акт со времен гражданской войны 1861–1865 гг. Установив «новые общественные стандарты», этот закон запрещал расовую дискриминацию при составлении списков избирателей; при обслуживании в общественных местах; при найме, увольнении и продвижении по работе; в профсоюзах; предусматривал оказание государством финансовой помощи школьным округам, приступившим к десегрегации школ; предоставлял федеральным органам право прекращать финансирование осуществляемых в штатах государственных программ при обнаружении фактов дискриминации во время их выполнения.
Вместе с тем у закона был ряд уязвимых мест. Он ничем не гарантировал обязательное выполнение содержащихся в нем положений, лишь несколько расширяя полномочия федерального министра юстиции в отношении случаев нарушения отдельных статей. Большая часть его положений декларировалась, часть из них нивелировалась оговорками, наконец, в практической реализации закона многое оставлялось на усмотрение местных судебных и административных органов.
Закон «Об избирательных правах» вступил в силу 6 августа 1965 г. Он запрещал всякие ограничения и процедуры, имеющие целью лишить негритянское население права голоса. Закон отменил позорную дискриминационную практику проверки грамотности избирателей, ранее широко использовавшуюся в южных штатах, чтобы не допускать негров к участию в голосовании. Законом предусматривалось направлять авторитетных федеральных инспекторов, наделенных полномочиями проверять и исправлять избирательные списки, в штаты и избирательные округа, где избиратели дискриминируются по расовому признаку. Министерство юстиции получило по данному закону право возбуждать судебные иски против отдельных штатов и округов, где взимается избирательный налог. Но и этот закон – хотя факт его принятия, безусловно, имеет большое значение и является крупным завоеванием прогрессивных сил США – не открыл негритянскому народу свободного доступа к избирательным бюллетеням.
Оказалось, что действие закона 1965 г. распространяется лишь на те штаты, в которых было зарегистрировано на президентских выборах 1964 г. менее половины избирателей; далее, даже в тех штатах, которые подпадают под действие закона, неграм по-прежнему приходится вести тяжелую и упорную борьбу за осуществление его положений, ибо органы власти южных штатов находятся под влиянием расистов; наконец, само федеральное правительство пока еще не проявило достаточной активности и не проконтролировало реализацию закона на местах.
События истекших лет со всей очевидностью показали, насколько призрачны надежды на законодательство как средство разрешения негритянской проблемы, по-прежнему остающейся внутренней «проблемой № 1». Закон «О свободном приобретении жилищ» 1968 г., запрещая расовую дискриминацию при продаже, покупке, аренде жилищ, построенных федеральной властью, оставляет безнаказанной сегрегацию, осуществляемую владельцами частного жилья.
Рассмотренные законодательные акты 1964, 1965 и 1968 гг. еще раз подтверждают, что действительная борьба с дискриминацией не должна ограничиваться одним лишь юридическим ее запрещением. Получается именно так, как говорил В. И. Ленин: «…капитализм не может „вместить” иного освобождения, кроме правового, да и это последнее всячески урезывает».
Внимание общественности в середине 70-х годов привлекло судебное дело А. Бэкки, возбудившее сильные политические страсти в стране. Суть этого дела такова. В 1973 и 1974 гг. белый инженер А. Бэкки пытался, оба раза неудачно, поступить на медицинский факультет университета в Дэвисе (штат Калифорния). Неудачник обвинил администрацию университета в том, что стал жертвой… расовой дискриминации. Согласно существующим в университете правилам из 100 мест на медицинском факультете 16 мест отводится представителям национальных меньшинств.
Это А. Бэкки и объявил дискриминацией по отношению к белым: в то время, как ему было отказано в приеме, на факультете оставались места, зарезервированные для черных и цветных. Верховный суд штата Калифорния вынес осенью 1976 г. решение, согласно которому специальные программы, направленные на увеличение приема студентов из числа национальных меньшинств в высшие учебные заведения, противоречат Конституции. Это решение было обжаловано администрацией университета и дело поступило в Верховный суд США. Наконец, в 1978 г. пятью голосами против четырех Верховный суд США постановил, что существовавшая в университете Дэвиса практика незаконна, так как представляет собой дискриминацию по отношению к белым студентам. Суд постановил, исходя из этого, что А. Бэкки должен быть зачислен в университет. Вместе с тем также пятью голосами против четырех суд постановил, что при приеме в высшие учебные заведения наряду с другими факторами может учитываться и расовое происхождение. Следовательно, решение Верховного суда носит двойственный характер, и лишь будущее может раскрыть его подлинный смысл.
В последние годы страну захлестнула новая волна политических преследований. Это свидетельствует о серьезном покушении на демократические права и свободы американцев. Так, в июле 1981 г. Верховный суд США аннулировал заграничный паспорт бывшего сотрудника ЦРУ Ф. Эйджи, который выступил в прессе с разоблачением преступных операций разведывательного ведомства.
Судебное постановление по этому делу гласило, что Государственный департамент США имеет право отказывать в паспорте любому гражданину (или аннулировать уже выданный паспорт), если, по его мнению, «пребывание такого лица за границей может причинить ущерб национальной безопасности или внешней политике». В данном случае совершенно очевидно, что указанное постановление принято в нарушение 1-й поправки к Конституции США, которая среди других свобод провозгласила и свободу слова.
В стране, где постоянно нагнетается атмосфера страха и недоверия, где развернули свои щупальца полицейские и разведывательные органы, всеведение и ведение последних вызывают бурный протест самых разных слоев населения.
Демократическим силам страны удалось добиться известных успехов в многолетней борьбе за свободный доступ к хранящимся в государственных учреждениях документальным материалам. Законы «О свободе информации» (1966 г.) и «Об охране личных тайн» (1974 г.) установили правило, согласно которому все лица, желающие получить информацию из архивов государственных учреждений, могут официально ее затребовать. Данные из архивов любого федерального ведомства должны беспрепятственно предоставляться любому желающему их получить, если они не входят в круг указанных законом исключений. Согласно закону 1974 г. всем гражданам обеспечивается право ознакомиться с информацией, собранной о них властями. Такие данные не подлежат огласке по закону 1966 г., который запрещает доступ посторонним лицам «к персональным, медицинским и подобным личным досье, поскольку это было бы явно неоправданным вторжением в частную жизнь человека». Другими словами, информация, на которую распространяется действие первого закона, доступна всем, а сведения, защищенные вторым законом, предоставляются только тем, кого они непосредственно касаются. Действие законов не распространяется на правоохранительные органы.
Позднее, 13 сентября 1976 г., Конгресс США принял закон «Освещение деятельности правительства», которым расширял право граждан на получение информации о деятельности административных органов. Законом, в частности, предусматривалось, что все заседания коллегиальных органов административных агентств, состоящих из лиц, назначаемых президентом с согласия сената, на которых принимаются конкретные решения, должны быть открытыми для широкой публики. Ограничения установлены в отношении информации: 1) имеющей секретный характер и касающейся вопросов национальной безопасности и внешнеполитических аспектов деятельности правительства; 2) относящейся к внутренней деятельности административного органа; 3) касающейся таких вопросов, которые в соответствии со специальными нормативными актами не должны предаваться гласности; 4) имеющей секретный xapактер с точки зрения торговли и бизнеса; 5) содержащей обвинения в адрес каких-либо лиц; 6) носящей личный характер; 7) открывающей сведения, полученные в ходе проведения расследований, и т. д. Решение о том, какая информация имеет закрытый характер, выносится большинством голосов членов того органа, который принимает решение. Законом предусмотрено обжалование решения, принятого в отношении характера информации. Вся информация относительно проведения административным органом открытых и закрытых заседаний подлежит ежегодному представлению Конгрессу США.
Закон «Освещение деятельности правительства» широко рекламировался в США и за рубежом как эксперимент «почти революционный», поставивший правительство «под луч прожектора».
Одновременно были предприняты некоторые законодательные меры по ограничению чрезвычайных полномочий президента республики. Так, закон «О чрезвычайном положении» 1976 г. подтвердил право президента объявлять чрезвычайное положение, но с условием, что президент немедленно доведет свое решение до сведения Конгресса. Чрезвычайное положение отныне могло быть отменено по решению Конгресса или по решению президента США. Отмена оформлялась совместной резолюцией обеих палат или по решению президента США. Законом вводился промежуточный контроль за реализацией мероприятий, связанных с объявлением чрезвычайного положения: по истечении 6 месяцев с момента его объявления осуществленные мероприятия в этой области становятся предметом рассмотрения Конгресса. Установлено также, что после объявления чрезвычайного положения в какой-либо области президент уполномочивается вести реестр всех важнейших актов, принятых им в этой области. По докладу президента осуществляется строгий финансовый контроль со стороны Конгресса за всеми расходами по реализации отмеченных выше программ.
Летом 1980 г. американская пресса на все лады восхваляла вынесенное в июле того же года решение Верховного суда по делу «Газеты Ричмонда против штата Вирджиния», которое гласило, что пресса и публика имеют почти абсолютное право присутствовать на уголовных судебных процессах. Решение было вынесено на основании 1-й поправки к Конституции США» подразумевающей гласность судебного разбирательства. Однако в том же решении председатель Верховного суда США У. Бергер подчеркнул: «Подобно тому, как правительство может налагать разумные ограничения в отношении времени, места и характера использования городских улиц для обеспечения свободного потока движения, точно так же может и судья, ведущий разбирательство дела, в интересах справедливого отправления правосудия налагать разумные ограничения на доступ публики в зал суда». Практически это означало, что провозглашенная в верховном судебном решении гласность судебного разбирательства может быть расценена судьями как полная свобода ограничивать гласность «в интересах справедливого отправления правосудия». Таковы голые факты, которые противоречат рекламной «лирике».
Политико-правовая система Соединенных Штатов Америки отнюдь не хорошо налаженный и безотказно действующий механизм осуществления государственной власти. Хотя она по-прежнему сохраняет способность приспосабливаться к меняющимся условиям, все чаще и чаще ее поражают затяжные, хронические кризисы.
«Кризис власти», «кризис доверия» – в последние годы эти выражения стали настолько привычными в американском политическом лексиконе, что в какой-то мере утратили первозданную значимость. Однако сами проблемы, стоящие за «кризисной» терминологией, не перестали быть реальностью. Последние десятилетия в США отмечены серьезными изменениями в настроениях широких масс, которые все более скептически оценивают политические институты государства. Пропасть между аппаратом государства и широкими слоями общества неуклонно растет. Поэтому по-прежнему перед государственной администрацией остро стоит ключевая проблема обеспечения массовой поддержки своего политического курса. Решение этой проблемы весьма проблематично, поскольку сохраняются основы кризиса власти – разрыв между требованиями трудящихся, их возросшим влиянием на политику и возможностями самой политики, ограниченными существующей системой приоритетов. В конечном счете суть вопроса заключается, как писал В. И. Ленин, в антагонизме «между отрицающим демократию империализмом и стремящимися к демократии массами».

§ 8. Наступление на конституционные права и свободы граждан
Кризис буржуазной законности. Основные изменения в отраслях права США Суть новой тенденции развития права США в XX в. заключается в том, что право перестали рассматривать только как средство разрешения споров. В глазах общества право все более и более приобретало характер орудия, с помощью которого возможно регулировать публичную и личную жизнь во многих ее аспектах. Еще более стало заметным, что американское право развивается под влиянием особых факторов и значительно отличается от английского права, хотя в основе своей американские правовые институты производны от английских. Этим объясняется сходство английской и американской правовых систем в концепции верховенства права, в однородной концепции прав, обязанностей, свобод и привилегий отдельных граждан. Однако для того чтобы объяснить различия, существующие между двумя системами, чтобы понять их, следует помнить, что американская система права все же отделена от английской примерно тремя веками самостоятельного исторического развития.
Обратимся к наиболее значимым изменениям в основных отраслях права Соединенных Штатов, происшедшим в период развития в стране империализма.
Изменения в избирательном праве. Конституция Соединенных Штатов не содержит фактически никаких постановлений, касающихся избирательной системы, а выборы проходят в каждом штате в соответствии с порядком, предусмотренным законодательством штата. Этот порядок в разных штатах был разным, хотя его эволюция протекала в целом в направлении постепенной формальной демократизации избирательного права.
Первоначально во всех штатах существовал высокий имущественный ценз, избирательным правом пользовались только собственники недвижимого имущества. В первой половине XIX в. все штаты признали избирательное право за американцами мужского пола, достигшими определенного возраста, но коренные жители страны – индейцы – и огромные массы негров-рабов по-прежнему были его лишены. И, как уже говорилось, лишь после гражданской войны между Севером и Югом XV-я поправка к Конституции формально предоставила неграм избирательное право.
Особое значение имела XIX-я поправка, принятая в 1920 г. Она провозгласила равенство избирательных прав мужчин и женщин во всех штатах. Изменения, внесенные в избирательное законодательство, в то время широко рекламировались как «исторический шаг вперед» по пути расширения демократического статуса американских граждан.
Стали ли выборы после 1920 г. по-настоящему демократичными? Прежде всего сам принцип всеобщности выборов фактически в жизнь последовательно не проводился, ибо законодательством штатов предусмотрены различные ограничения, целью которых является лишение избирательных прав неимущего населения, прежде всего негров. К настоящему времени законодательство все еще не смогло повлиять на ставшую традиционным атрибутом избирательной кампании практику их широкого финансирования наиболее состоятельными слоями общества.
Как указывалось, практика финансирования выборов в США приобрела поистине скандальный характер. Так, во время избирательной кампании 1972 г. одной из проблем, волновавших американскую общественность, была проблема огромных затрат, к которым прибегали кандидаты на выборные посты. Историки вспоминали, что Т. Джефферсон, добиваясь своего избрания на пост президента, истратил в 1800 г. 50 дол. А в 1968 г. демократа Г. Хемфри считали «плохо финансируемым» кандидатом в президенты, хотя он израсходовал более 10 млн. дол. Избирательная кампания 1968 г. обошлась в огромную сумму – около 300 млн. дол. Стоимость выборов 1972 г. оценивается в 400 млн. дол. Хотя закон запрещает монополиям оказывать финансовую поддержку кандидатам на выборные должности, любая корпорация может передавать деньги тому или иному кандидату через подставных лиц.
Значительное влияние получили в последние годы Комитеты политических акций, представляющие интересы разных социальных кругов. В начале предвыборной кампании 1980 г. в стране действовало около 2 тыс. отдельных комитетов – в 3 раза больше, чем в канун выборов 1972 г. Лимита общих расходов комитетов не установлено, но они не имеют права давать одному кандидату более 5 тыс. дол. и более 10 тыс. дол., если основным выборам предшествовал праймериз.
В канун президентских выборов 1972 г. под сильным нажимом общественных сил был издан закон, ограничивающий расходы кандидатов на пост президента суммой, близкой к 14 млн. дол. (из расчета 10 центов на одного избирателя). Небезынтересно, что сам закон исходит из признания факта миллионных затрат, необходимых кандидатам в президенты.
Новый закон «Федеральный закон об избирательных кампаниях, 1974», регулирующий порядок финансирования выборов, вступил в силу 1 января 1975 г., а уже на следующий день в суды начали поступать жалобы, оспаривающие конституционность этого акта. Дело дошло до Верховного суда США, который 30 января 1976 г. вынес детально обоснованное решение. Суд утвердил многие основные положения закона, в частности пункт о выделении общественных средств для финансирования президентских предвыборных кампаний, требование полного раскрытия источников поступления и способов расходования средств, полученных на проведение избирательных кампаний президента и конгрессменов, а также установление предельной суммы расходов на выборы президента, если кандидат воспользовался государственной субсидией.
Впервые в истории США закон ввел в действие механизм государственного финансирования выборов, но только для президентских выборов. Право на государственное финансирование было предоставлено официально зарегистрированным кандидатам на пост президента лишь после того, как они соберут в ходе первичных выборов за счет частных пожертвований не менее 5 тыс. дол. по крайней мере в 20 штатах, причем отдельные взносы более 250 дол. не принимаются. Претендовать на государственные субсидии согласно закону могут кандидаты в президенты от каждой из двух крупнейших партий. Что касается кандидатов от любой другой партии, то они могут рассчитывать на денежную помощь государства лишь в том случае, если в ходе предыдущих выборов эта партия собрала не менее 5% голосов избирателей, участвовавших в голосовании.
Рассмотрим в качестве примера расходы на президентские выборы 1976 г. По данным Федеральной комиссии по выборам все претенденты, доживавшиеся избрания «а пост президента США, в один только период первичных выборов истратили 77,9 млн. дол., в том числе из федеральных субсидий им было выделено 24,3 млн. дол. К этому необходимо добавить 4,4 млн. дол., пошедших на уплату расходов по проведению национальных съездов республиканской и демократической партий. Таким образом, на этапе «праймериз» общие расходы составили 82,3 млн. дол. Несколько позже, во второй период избирательной кампании, после партийных съездов, Дж. Картер и Дж. Форд решили воспользоваться федеральной субсидией и в итоге оба истратили к началу ноября 43,6 млн. дол. Таким образом, если сложить расходы на обоих этапах президентских выборов 1976 г., то получится более чем внушительная сумма – 125,9 млн. дол.
Стоимость избирательной кампании 1978 г. в США побила все рекорды, она достигла 200 млн. дол. Как можно судить по сообщениям американской печати, место в палате представителей обходится сейчас около 600 тыс. дол., а кресло сенатора – почти в 5 раз дороже. Примерно той же суммой оцениваются расходы на президентские выборы, состоявшиеся в 1980 г. Приведенных данных, пожалуй, достаточно, чтобы отрицательно ответить на вопрос о том, послужило ли новое законодательство спасительным средством от пороков и зол буржуазной политики. Еще в 1919 г. В. И. Ленин говорил: «…нигде власть капитала, власть кучки миллиардеров над всем обществом не проявляется так грубо, с таким открытым подкупом, как в Америке. Капитал, раз он существует, господствует над всем обществом, и никакая демократическая республика, никакое избирательное право сущности дела не меняют».
Весьма характерной чертой американских выборов выступает массовое уклонение избирателей от голосования. Абсентеизм – явление, типичное для американских избирательных кампаний. Достаточно привести лишь один пример: на выборах 4 ноября 1980 г. к избирательным участкам явилось лишь 52,3% американцев, имеющих право голоса. Это самый низкий, начиная с 1948 г., показатель участия избирателей в выборах.
Современные американские политологи Д. Симпсон и Дж. Бим, рассматривая недостатки основных элементов американской политической системы, считают, что трудно привлечь для участия в выборах широкие народные массы, поскольку в США наблюдается политическая апатия населения, недоверие к кандидатам на выборные посты. Ряд препятствий сводит на нет влияние голосующих на решения, принимаемые выборными должностными лицами, хотя теория представительной демократии утверждает обратное. К этим препятствиям относятся: во-первых, чрезвычайная сложность и длительность нормотворческого процесса, в котором помимо законодателей принимают участие бюрократический аппарат и судебные органы государства; во-вторых, то, что избирателям трудно состязаться с хорошо организованным лоббизмом, оказывающим повседневное давление на законодателей; в-третьих, избиратели почти начисто лишены правдивой информации о том. что подлежит законодательному урегулированию, а предвыборные обещания кандидатов после их избрания, как правило, не выполняются. Таким образом, Д. Симпсон и Дж. Бим приходят к выводу, что политика США является продуктом переговоров, компромиссов, взаимных услуг и обмена детализированной информацией между участниками нормотворческого процесса, но никак не результатов выборов. «США нельзя назвать страной, где правит представительная демократия, так как избиратели не могут выбирать путем голосования политический курс государства, изубранные представители не способны адекватно представлять интересы народа и выражать его настроения и идеи, правительство отделено от масс, а политические партии архаичны».
Избирательное законодательство в США и по сей день является объектом неослабевающей политической борьбы.
Иммиграционное законодательство. Современное американское законодательство в области иммиграции и гражданства представляет собой совокупность более чем 200 актов Конгресса, многократно дополнявшихся, изменявшихся и подвергавшихся кодификации.
24 декабря 1952 г. вступил в силу закон «Об иммиграции и гражданстве», широко известный по именам его авторов как закон Маккарэна – Уолтера. Суть основных положений этого закона сводится к следующему: формально устранены расовые ограничения при допуске в страну к при приеме в гражданство, установлена система, по которой предпочтение отдается иностранцам– специалистам высокой квалификации, устранено неравенство женщин. Существенным нововведением было установление так называемых четырех преференций, т. е. четырех категорий иностранцев, которые получали право на предпочтение при получении разрешения на въезд в США.
Новый, и сейчас действующий, иммиграционный закон вступил в силу 3 октября 1965 г. Он упразднил систему национальных квот, установив строгую систему преференций. Отныне национальная принадлежность не является критерием при выдаче разрешения на въезд в США, а за основу при решении этого вопроса принимаются такие факторы, как одаренность заявителя, его профессия и квалификация, а также наличие родственников в Соединенных Штатах. При решении вопроса о допуске в США в качестве иммигранта некоторым категориям ходатайствующих оказывается предпочтение, для чего установлено семь преференций.
Широко разрекламированный, принятый в обстановке небывалой помпезности и подписанный президентом. Л. Джонсоном у подножия статуи Свободы, закон 1965 г. отнюдь не открыл «новую эру» в иммиграционной политике США. Иммиграционное законодательство сохранило свой антидемократический характер. Путь иммигрантов стал еще более сложным и извилистым, а правила, которыми руководствуются иммиграционные службы, сложны и казуистичны. Достаточно сказать, что закон 1965 г. представляет собой объемистый том, насчитывающий с уже имеющимися многочисленными дополнениями и поправками более 200 страниц.
Если рассматривать правовые нормы, регулирующие трудовые отношения, то необходимо прежде всего констатировать, что на современном этапе развития государственно-монополистического капитализма в США рабочая политика буржуазии уже не формируется отдельными предпринимателями или даже монополистическими объединениями, как это было некогда. Правящий класс во всевозрастающей степени полагается на единую, общенациональную политику в рабочем вопросе. На протяжении последних 50 лет был создан громадный бюрократический аппарат государственного контроля над отношениями рабочих и предпринимателей. Только на федеральном уровне механизм трудовой политики включает в себя множество законов, постановлений, исполнительных приказов президента, различных актов административных, арбитражных и судебных инстанций. В результате современная рабочая политика выросла в развитую систему государственного регулирования трудовых отношений, чьи юридические принципы и институты носят долгосрочный характер и функционируют вне зависимости от смены политических партий, правительств и президентов.
Правовые основы современной государственной политики Соединенных Штатов в сфере трудовых отношений были заложены принятием закона Вагнера в 1935 г. С тех пор вмешательство правительственных органов в трудовые конфликты стало постоянным, превратившись в будни политической деятельности. Но до 30-х годов XX в., и это достойно быть особо отмеченным, в США не существовало федерального рабочего законодательства; в этом отношении страна отставала от развитых западноевропейских государств.
Доктрина «преступного заговора», о чем ранее уже говорилось, господствовала в американском трудовом праве более столетия, вплоть до 90-х годов XIX в. Затем она начала постепенно выходить из употребления, до законодательно не отменялась – суды заменили ее, по их мнению, более эффективным средством борьбы против рабочих организаций – судебным предписанием, приказом, получившим название «инджанкшн» (injunction). Широкое распространение судебные приказы получили после дела Ю. Дебса, возглавившего стачку железнодорожников в 1894 г. С тех пор суды, ранее и не помышлявшие о судебных приказах как об орудии борьбы против профсоюзов, нашли этому правовому институту самое широкое применение.
Судебный приказ – это конкретное предписание, выпускаемое судом в тех случаях, когда действия лиц или группы лиц наносят «непоправимый ущерб» истцу и в то же время формально не нарушают никаких законов страны. Это – действия, к которым нельзя применить уголовное преследование, так как они не наносят прямого материального ущерба, а также действия, обычное расследование которых заняло бы длительное время. Главная цель инджанкшн – быстро прекратить или произвести необходимое действие. Тысячи судебных приказов, выпущенных американскими судами в первой трети XX в., нанесли колоссальный ущерб рабочему движению и возбудили справедливо враждебное отношение к буржуазной судебной системе. Судебный приказ стал для трудящихся синонимом всевластия предпринимателей. В 1932 г., когда практически каждой второй кормилец семьи был безработным, когда отчаяние трудящегося населения страны стало небезопасным для ее правителей, сенатор Норрис предложил отменить инджанкшн. Этот закон, названный «антиинджанкшн билль», был подписан президентом и вступил в силу 23 марта 1932 г. как закон Норриса – Ла Гардиа. Закон был направлен на ограничение одностороннего вмешательства судов в отношения между предпринимателями и профсоюзами, существенно урезал права федеральных судов выпускать антирабочие судебные приказы. Закон установил, во-первых, перечень действий профсоюзов, в отношении которых суды не имеют права выпускать судебные приказы (ст. 14); во-вторых, более строгую судебную процедуру выдачи судебных приказов.
5 июля 1935 г. вступил в силу закон Вагнера, в самом названии которого сформулирована его основная цель: «Закон, направленный на уменьшение трудовых конфликтов». В преамбуле этого важного акта говорилось о необходимости искоренить причины, которые вызывают забастовки «и другие формы борьбы или беспорядков в промышленности». Наиболее важные положения закона Вагнера содержались в ст.ст. 7 и 8, где конкретизировалось право на организацию, на коллективный договор и стачку. Так, ст. 7 устанавливала, что рабочие имеют право «создавать свои организации, учреждать рабочие союзы, присоединяться к ним и помогать им; вести коллективные переговоры через представителей, выделенных по их собственному выбору; предпринимать совместные действия в целях заключения коллективного договора или обеспечения других видов взаимной помощи и защиты». Не меньшее значение имела ст. 8, которая ввела понятие «нечестной трудовой практики». Существенной частью закона Вагнера была коренная реорганизация, а по существ} учреждение заново НУТО – Национального управления по трудовым отношениям. Новое государственное учреждение должно было проводить в жизнь статьи закона и наделялось для этой цели необходимыми полномочиями. Управление располагало верховными полномочиями по отношению ко всем органам, занимавшимся регулированием трудовых отношений. Руководители управления назначались президентом на пятилетний срок. Нельзя не сказать, что многие отрасли хозяйства закон Вагнера не затрагивал. Вне сферы его действия оставалась примерно половина промышленных и сельскохозяйственных рабочих страны. Он распространялся лишь на рабочих тех предприятий, которые подчинялись федеральному законодательству.
В 1933 г. вошел в силу закон об учреждении Национальной администрации по оздоровлению промышленности. В соответствии с этим законом всем предпринимателям в каждой отрасли промышленности предлагалось добровольно объединиться и выработать «кодексы честной конкуренции», которые установят размер производства, урегулируют уровень заработной платы и размер рабочего времени, распределят рынки между отдельными конкурентами. После одобрения кодексов президентом они приобретают законную силу и освобождают охваченные ими компании от юрисдикции антитрестовских законов. Для предпринимателей, уклоняющихся от кодексов, были предусмотрены меры правительственного и общественного контроля.
Национальная администрация по оздоровлению промышленности была создана в виде колоссальной государственной машины федерального масштаба с разветвленной сетью органов в штатах и городах. Однако, не сумев обуздать наиболее крупных предпринимателей, этот орган «планового хозяйства» два года спустя был ликвидирован, лишь умножив печальный опыт «планирования» производства и распределения при капитализме.
В одном из нескольких решений, направленных против мероприятий «нового курса», принятом в 1935 г., Верховный суд признал недействительными кодексы, призванные регулировать уровень заработной платы, продолжительность рабочего дня, условия коллективных договоров и пресекать недобросовестную конкуренцию.
В годы второй мировой войны в обстановке подъема демократического и профсоюзного движения пересмотр антитрестовских доктрин получил еще более широкое распространение. В 1940–1945 гг. было установлено несколько новых правил, допускающих преследование профсоюзов по антитрестовским законам лишь только в следующих трех случаях: 1) если профсоюз стремится к какому-либо коммерческому ограничению; 2) если действия профсоюзов не вытекают из «трудового спора»; 3) если профсоюз вступает в сговор с предпринимателем, имея целью какое-либо коммерческое ограничение.
Что касается послевоенного законодательства, то оно приняло открыто антипрофсоюзный, антирабочий характер. Прежде всего здесь следует указать на закон Тафта – Хартли, вступивший в силу 23 июня 1947 г., который по существу отменил основные положения закона Вагнера 1935 г. и предоставил монополиям определенные правовые средства для борьбы против рабочего движения. В закон были включены правила, серьезно ограничивающие крупные забастовки. В этом случае президент США через генерального атторнея с целью урегулирования конфликта мог запретить проведение стачки в течение 80 дней. Этим правом президенты США немало пользовались. Так, Г. Трумэн использовал право объявлять «чрезвычайное положение» 10 раз, Д.Эйзенхауэр и Дж. Кеннеди – по 7 раз, Л.Джонсон – 5 раз. Если закон Вагнера предусматривал «нечестную трудовую практику» только со стороны нанимателей, то закон Тафта – Хартли распространил это понятие на профсоюзы.
Закон Тафта – Хартли обсуждался в Компрессе в обстановке антикоммунистической истерии, раздуваемой во всех штатах Национальной ассоциацией промышленников. Как после окончания первой мировой войны – в дни печально знаменитого пальмеровского похода против «красных и анархистов», когда разгул реакции и ее наступление на рабочий класс выражались прежде всего в гонениях на его авангард, на революционных рабочих, коммунистов – так и после второй мировой войны преследование профессиональных союзов в США прикрывалось антикоммунистической ширмой.
О наступлении монополий на права профсоюзов свидетельствует также закон Лэндрама – Гриффина от 14 сентября 1959 г., ставящий под контроль государства деятельность профсоюзов. Государство на основе этого акта получило возможность регулировать порядок проведения выборов в профсоюзные органы, порядок вынесения дисциплинарных взысканий, определять размер членских взносов.
С начала 70-х годов в США наблюдается оживление деятельности сторонников новых антитрестовских реформ. В обстановке растущей инфляции и постоянных симптомов экономического кризиса все большие надежды вновь возлагаются на антитрестовское законодательство. Однако, как и ранее, вокруг любого законодательного предложения разгорается острая политическая борьба. С особой силой это проявилось, например, в 1970 г., когда Конгресс начал обсуждать законодательный акт, предусматривающий увеличение штрафа за нарушение закона Шермана с 50 тыс. до 500 тыс. дол. Вмешательство в законодательный процесс влиятельных монополистических кругов привело к тому, что указанный закон (закон Храски) был принят лишь в декабре 1974 г. В целях увеличения национального производства 28 ноября 1975 г. Конгресс США принял закон «Национальное производство и условия труда». Законом предусматривалось создание нового органа – Национального центра роста производства и условий труда, состоящего не более чем из 27 членов: председателя, назначаемого президентом, министра финансов, министра торговли, министра труда, представителей промышленности и профсоюзов, а также представителей органов штатов и местных органов. Центр уполномочивался вырабатывать политику, направленную на поднятие уровня национального производства, а также содействовать проведению конкретных мер в этой области. С целью проведения необходимых исследований Центру предоставлено право заключать контракты и другие соглашения с государственными органами и частными организациями.
Оценивая развитие антитрестовского и социального законодательства Соединенных Штатов в целом, можно сделать вывод, что бурный процесс правотворчества в этой стране не повлек за собой серьезных трансформаций в исторически сложившейся системе права; даже самые радикальные изменения недавних времен не поколебали таких традиционных основ американской правовой системы, как, например, дуализм или приверженность к внешним юридическим формам. Советский исследователь О. А. Жидков, специально этими вопросами занимающийся, писал: «Американская буржуазия, воспринявшая у английской буржуазии не только весьма специфическую, но и запутанную систему права, дух консерватизма, благоговейного почтения к правовому насилию, – если не в отдельных его частностях, то во всяком случае по отношению к его принципиальным основам, при всем своем реформистском маневрировании не идет на коренную ломку традиционной структуры права, хотя, будучи порождением предшествующей исторической эпохи, эта структура не может адекватно отражать сложную систему экономических и социальных отношений современного капиталистического общества. Из создавшегося противоречия правящие круги США выходят, как это вообще характерно для политики американской монополистической буржуазии, чисто эмпирическим и утилитарным путем: признавая де-факто существование новых отраслей законодательства или институтов права или же уравнивая их в там или ином отношении со старыми «законнорожденными» отраслями права».
Вряд ли следует принимать антитрестовское законодательство за самостоятельную отрасль права, оно представляет собой, скорее всего, комплексную отрасль права. Здесь можно обнаружить и гражданско-правовые, административно-правовые, и, наконец, уголовно-правовые предписания. В общем и целом в развитии антитрестовского законодательства как особого института американской правовой системы отражены все тенденции развития буржуазного нормотворчества, которые присущи эпохе общего кризиса капитализма.
Заметное и все более значительное место в правовой структуре США занимает правовое регулирование государственной научной политики. Уже Конституция 1787 г. возлагала на Конгресс обязанность содействовать прогрессу таких областей научных исследований и разработок, как теоретическая наука, военные исследования, разработка стандартов мер и весов, наук, относящихся к навигации и торговле. Однако вплоть до XX в. правовое регулирование политики в области науки развивалось очень медленно, сильно отставая от роста организации научных разысканий и образования в европейских странах.
С приходом XX в., когда повсюду ученого-одиночку начал теснить коллектив, когда все шире начали практиковаться исследования в областях, охватывающих несколько отраслей знаний, необходимость взаимосвязи между научными центрами, даже находившимися в ведении различных учреждений, стала очевидной – эффективность научно-исследовательской деятельности прямо зависела не только от финансирования, но и от организационных мероприятий, причем общенационального масштаба.
По Конституции США основная ответственность за проведение мероприятий в области начального и среднего образования лежит на штатных и местных органах власти. Усиление внимания империалистического государства к проблемам образования – явление сравнительно недавнее. Решающим стимулом для пересмотра политики в области образования и науки в Соединенных Штатах стал запуск Советским Союзом в 1957 г. первого искусственного спутника Земли. В 1958 г. Конгресс принял федеральный закон «Об образовании в целях национальной обороны», который существенно пересмотрел требования к средней школе и во многом изменил ее задачи. Далее, с принятием в 1965 г. федерального закона «О начальном и среднем образовании» был взят новый курс, выразившийся в стимулировании научных исследований с целью совершенствования школьного обучения.
В целом законодательство в области науки и образования оказалось не слишком результативным, поскольку в системе американских приоритетов дела народного образования стоят далеко не на первом месте. Из года в год наращивая темпы гонки вооружений, которая требует огромнейших капиталовложений, правящие круги Соединенных Штатов постоянно «экономят» на средствах, связанных с осуществлением федеральных программ по защите природы и развитию народного образования.
Правовая охрана окружающей среды. В последние годы законодательная практика Соединенных Штатов включает в число объектов регулирования проблемы, вызванные ухудшением качества окружающей среды и иррациональным использованием природных ресурсов. Интерес в этом отношении представляет прежде всего закон от 1 января 1970 г. «О национальной политике в области охраны окружающей среды». Одним из наиболее важных его положений является предписание всем федеральным ведомствам регулярно объявлять о всех своих возможных действиях, которые могут нанести значительный ущерб окружающей среде. Тогда же были приняты федеральные законы «О чистом воздухе» и «О борьбе с загрязнением воды».
Серьезнейшей проблемой в последние годы в США стало загрязнение береговой зоны, включающей прибрежные воды и участки морского дна и дна Великих озер, а также зону приливов и прибрежные болота. Принятый в 1972 г. закон объявил защиту этих объектов национальной политикой государства. Указанные акты открыли новую страницу в развитии системы «экономического» законодательства в США. Мероприятия по государственному и правовому регулированию экономических процессов, будучи направлены на устранение социальных противоречий, лишь усиливают их. Раскрывая этот процесс, Л. И. Брежнев говорил на XXVI съезде КПСС: «Со всей отчетливостью видно, как мало помогает государственное регулирование капиталистической экономики. Принимая меры против инфляции, буржуазные правительства способствуют застою производства и росту безработицы; стараясь сдержать кризисное падение производства, они еще больше усиливают инфляцию».
Уголовное право Соединенных Штатов Америки в настоящее время – это более всего те нормы, которые содержатся в общефедеральных законах. Федеральная компетенция в области уголовного права эволюционизировала так же, как вся законодательная компетенция в целом. Первоначально предполагалось, что федеральный законодатель должен ограничиться изданием незначительного числа уголовных законов и что основная их масса будет приниматься в штатах. Подавляющая часть всех норм американского уголовного права и была создана штатами. Но по мере фактического расширения власти федеральных органов авторитет федерального уголовного законодательства значительно возрос. Число его актов довольно стремительно увеличивалось и вызывало тем самым необходимость координации.
Координация таких актов началась в конце XIX – начале XX столетия и завершилась принятием в 1909 г. Уголовного кодекса США. В 1926 г. этот кодекс с рядом дополнений и изменений был включен в Свод законов США в качестве составной его части (разд. 18, ч. 1). К 1977 г. был разработан новый Уголовный кодекс США, который отличается весьма широкими и неопределенными формулировками конкретных составов преступлений.
Советский исследователь К. Ф. Гуценко отмечает как обстоятельство первостепенной важности тот факт, что на правовую систему США влияют основные тенденции развития американского федерализма, который формально исходит из провозглашения широкой компетенции штатов, отводя федеральным властям регламентацию лишь тех вопросов, которые отнесены к их исключительному ведению. «Однако с течением времени, – резюмирует он, – данное конституционное положение стало одной из юридических фикций, которыми весьма богато американское право».
В эпоху империализма буржуазия отступает от принципов уголовного права, ею же сформулированных в период революционной войны за независимость и образования США. Под предлогом охраны общественного спокойствия и безопасности она усиливает меры насильственного подавления прогрессивных общественных организаций, преследует прогрессивных деятелей как уголовных преступников за их политические убеждения, Реакционные американские юристы выдвинули доктрину превентивного уголовного права, требуя наказания лиц, признаваемых опасными для существующего строя, независимо от того, было ли совершено ими преступное деяние. В целом для буржуазного уголовного права эпохи империализма свойственны: принятие уголовных законов с широкими и неопределенными формулировками, практика чрезвычайного законодательства и усиления внесудебной репрессии.
Содержание чрезвычайных законов в общем стандартно: запрещение коммунистической пропаганды и деятельности, ограничение или запрещение профсоюзов и стачек и т. д. При этом наказуемое законом деяние определяется, как правило, весьма неопределенно – чтобы не связывать следственные органы и суд.
После второй мировой войны в США возникла и получила известное признание судебной практики доктрина «опасной тенденции», в соответствии с которой уголовному наказанию подлежит всякое действие, слово, которое суд сочтет способным вызвать «опасные обстоятельства».
23 сентября 1950 г. был принят бесславный федеральный закон «О внутренней безопасности» (закон Маккарэна), который по своей жестокости не имеет равного в истории реакционного законодательства США. Закон требует регистрации в министерстве юстиции всех организаций компартии США и организаций «коммунистического фронта». Отказ от регистрации влечет за собой наказание до 5 лет тюремного заключения и штраф до 10 тыс. дол. за каждый день отказа от регистрации. Сама организация подвергается штрафу, а ее руководители – штрафу и тюремному заключению. Вторая глава закона «О задержании при наступлении чрезвычайных условий» предусматривает арест и заключение под стражу «подрывных элементов», т. е. всех, кто включен в «черные списки» (находится под подозрением) Федерального бюро расследований. Все, кто включен в «черные списки», могут быть в этом случае арестованы, направлены в специальные режимные учреждения и содержаться там до особого распоряжения. Закон не уточняет смысла и значения терминов «сила», «насилие», «восстание», которые таким образом могут трактоваться весьма широко. В 1967 г. апелляционный суд США принял решение о том, что основные положения закона Маккарэна противоречат V-й поправке к Конституции США, предусматривающей защиту от самообвинения. Дошло это решение и до Верховного суда, который окончательно признал неконституционными основные положения указанного закона.
Важная черта политики федерального правительства – использование уголовного законодательства против политических выступлений молодежи. В конце 60-х годов было принято несколько новых законов на федеральном уровне и в штатах, направленных непосредственно против молодежного движения. В большинстве штатов эти законодательные акты как преступление определяют не только «умышленные беспорядки» и «разрушительные действия», но и отказ разойтись или освободить помещение по требованию официального лица, а также поведение, мешающее «свободе передвижения» или «препятствующее университетскому персоналу выполнять свои обязанности». Ясные и скрытые пороки уголовного законодательства штатов, стремление хоть как-то его упорядочить, «осовременить» привели власти многих штатов к необходимости совершенствования своих уголовных законов. В результате стали появляться новые уголовные кодексы: в 1956 г. – в штате Висконсин, в 1961 г.– в штате Иллинойс, в 1963 г.– в штатах Миннесота и Нью-Мексико, в 1967 г. – в штате Нью-Йорк.
Правоприменяющие органы Соединенных Штатов придерживаются в своей деятельности определенной логики – если речь заходит о классовых противниках, то уголовная ответственность может быть применена только лишь за взгляды, симпатии и убеждения, хотя бы данные взгляды и убеждения и не выражались в противоправных действиях. Эта логика прямо выражает давние и прочно устоявшиеся тенденции судебной практики: ставить в особое положение участников так называемых актов гражданского неповиновения.
Современная политическая реальность такова, что для применения уголовного наказания существенно не то, что привлекаемое к ответственности лицо уличено в конкретном противоправном деянии, а то, что это лицо было замечено среди участников неразрешенной демонстрации, забастовки или другого акта, именуемого в США «актом гражданского неповиновения». Естественно, что такого рода тенденции открывают широкие возможности для произвола в применении мер уголовной репрессии. «Законы, – отмечал в свое время К. Маркс, – которые делают главным критерием не действия как таковые, а образ мыслей действующего лица, – это не что иное, как позитивные санкции беззакония».
Игнорирование такого элемента основания уголовной ответственности, каким является противоправное деяние, прямой отказ от него, особенно по делам политических противников, – это лишь одно из наиболее ярких и бросающихся в глаза проявлений реакционных тенденций американской практики осуществления уголовной репрессии.
Стремительно растущая преступность прочно заняла место в ряду наиболее острых внутренних проблем современных Соединенных Штатов Америки, превратилась в одно из самых очевидных и тревожащих общественное мнение проявлений социальной дезинтеграции, порожденной коренными противоречиями капиталистического строя. Острота проблемы такова, что в наши дни популярность внутриполитических программ и практической деятельности правительства в значительной степени зависит от размеров проводимой им борьбы с преступностью. А когда проблема, содержание которой связано с общественными отношениями, привлекает к себе внимание различных социальных сил и групп и обостряет их противоречия, она становится также и политической. «Особое внимание привлекает к себе тот или иной вопрос лишь тогда, – писал К. Маркс, – когда он становится политическим». Именно это происходит в настоящее время с проблемой преступности в США.
Моральный кризис, кризис истеблишмента подтвердили скандалы, происходившие в самых высших звеньях государственного механизма США. В 1973 г. из-за разоблаченных махинаций вынужден был уйти с поста вице-президента С. Агню. В 1974 г. «уотергейтский скандал» заставил президента Р. Никсона с позором покинуть Белый дом. Государственно-правовая система Соединенных Штатов оказалась оскверненной и обесчещенной в самых высоких эшелонах власти.
Судопроизводство. В области процессуального права в период империализма основные усилия правящей верхушки США направляются на ограничение суда присяжных, игнорирование презумпции невиновности, усиление значения предварительного следствия за счет судебного.
Об ограничении суда присяжных в США свидетельствует, например, развитие так называемого суммарного судопроизводства, при котором в отличие от обычной юстиции уголовные дела рассматриваются единолично судьей без участия присяжных заседателей и в особом упрощенном процессуальном порядке. В США суммарное судопроизводство все чаще применяется для расправы с прогрессивными деятелями, активистами рабочего, профсоюзного и негритянского движения по делам о «неуважении к суду», где судья ведет судебное разбирательство и постановляет приговор.
Правда, в последние годы демократическим силам удалось добиться некоторых изменений в уголовном процессе. В частности, установлено, что в случае несостоятельности обвиняемого оплата услуг его адвоката производится за счет средств штата. Верховный суд разъяснил, что обвиняемый, которого полиция допрашивает в отсутствие адвоката, считается не имеющим должной правовой защиты. В 1963 г. Верховный суд, в частности, постановил, что неимущие имеют равное со всеми право на защитника. Неизменное значение в уголовном процессе имеет фактическая неспособность обвиняемого воспользоваться предоставленными ему правами. Там, где обвиняемый имеет право освобождения под залог (до суда), оно является для неимущих фактически неосуществимым из-за высокой суммы залога (ее размеры определяет суд). Так, во время процесса в 1949 г. над руководителями американской компартии судья назначил залог в сумме 260 тыс. дол.; огромный залог в 102 500 дол. был потребован и от Анджелы Девис.
В крайне сложное положение ставит неимущих также волокита, которая свойственна судам США при рассмотрении гражданских дел. Как признавал бывший председатель Верховного суда США Э. Уоррен, около 40% гражданских дел в федеральных судах рассматриваются в срок, колеблющийся от 1 года до 40 лет.
В 1966 г. вступил в силу закон о реформе института освобождения из-под стражи под денежный залог. Согласно его постановлениям наряду с существующими двумя мерами (арестом и освобождением под залог) предусматривается возможность освобождения под личное поручительство, освобождение с возложением письменного обязательства проживать в определенном месте или освобождение после внесения обвиняемым не всей суммы установленного судом залога, а лишь 10%. Действует этот закон только при рассмотрении дел в федеральных судах.
Именно в рассматриваемый период ярче всего обнаружился сугубо формальный характер судебного равноправия сторон.
Действительное неравенство сторон было продемонстрировано во множестве судебных разбирательств. Практически сторона, представленная государственным обвинением, располагает несравненно большими возможностями и средствами для собирания и предоставления доказательств. Вместе с тем обвиняемый может использовать процессуальные возможности тем больше, чем больше имеет денежных средств. Мало того, для доказывания невиновности необходимы поиски свидетелей, экспертные исследования, т. е. опять же действия, требующие средств. Поэтому адвокат обвиняемого, сколь бы значительным опытом он ни обладал и сколь высокими идеалами ни руководствовался, сможет оказать своему подзащитному действенную помощь в той мере, в какой располагает материальными возможностями для обеспечения своей миссии. Иначе говоря, за возможность быть равноправным участником судебного процесса американский гражданин, оказавшийся в роли обвиняемого, вынужден платить, т. е. оплачивать конституционно провозглашенное право на бесплатное и равное правосудие.
Нельзя не упомянуть, правда, постановление Верховного суда США по делу «Гриффин против Иллинойса» (1956 г.), в котором говорилось, что в ходе уголовно-судебного разбирательства «штаты не имеют права прибегать к дискриминации на основании имущественного состояния подсудимого, равно как и на основании религиозных убеждений, расы или цвета кожи».
Порожденный особенностями американского федерализма правовой дуализм предопределил существенное своеобразие в пределах действия и соотношения основных отраслей права. Весьма специфичным является, в частности, то, что уголовное и уголовно-процессуальное право федерации, с одной стороны, и уголовное и уголовно-процессуальное право каждого из штатов – с другой, считаются не взаимно дополняющими друг друга, а скорее автономными. Федеральные суды и иные правоприменяющие органы и соответствующие органы штатов должны руководствоваться своими нормами и предписаниями. Отсюда вытекает стремление как федеральных властей, так и властей штатов по-своему регламентировать судопроизводство. Фактором, призванным ограничивать это стремление, служит положение (по существу являющееся фикцией), согласно которому вся полнота правотворческой компетенции принадлежит штатам; федеральные же власти регулируют только то, что отнесено по Конституции США к их исключительному ведению.
Практически этими общими положениями проблема соотношения уголовного и уголовно-процессуального права федерации и штатов не исчерпывается. Руководящие инстанции всей системы юстиции США осуществляют удивительно динамичные маневры с целью обеспечить широкий простор деятельности карательных органов, особенно в сфере уголовной репрессии.